Reactivando la economía de la CDMX: el programa de certificación de uso de suelo para micro negocios

El pasado 21 de marzo el Gobierno de la Ciudad de México reformó el artículo 15 bis del Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano con el propósito de contribuir a la reactivación económica de la capital del país. La medida permitirá que alrededor de 10,000 micro o pequeños comercios, servicios o industrias de bajo impacto así como, a los diversos giros de impacto vecinal, principalmente del sector restaurantero y de entretenimiento –en inmuebles de hasta 200 m2 de superficie construida– puedan tramitar un Certificado de Uso del Suelo por Reconocimiento de Actividad (CUSRA), siempre y cuando acrediten tener más de cinco años ejerciendo de forma continua el giro mercantil en el predio en donde se ubiquen.

Hay que recordar que el cierre de 100 días por la pandemia del Covid-19 tuvo un primer impacto en la industria restaurantera del país que provocó el cierre de 90,000 negocios y el despido de 300,000 trabajadores directos e indirectos, mientras que el 80 por ciento de los establecimientos nocturnos han cerrado o han cambiado de giro en los últimos dos años, según cifras de la Asociación Mexicana de Bares, Discotecas y Centros Nocturnos (AMBDIC). A esta asociación se agremian mil 600 negocios que generaban alrededor de 250 mil empleos directos e indirectos, y una derrama económica de alrededor de 20 mil millones de pesos mensuales.

El beneficio, que por cierto es de bajo costo (1,822 pesos) es de carácter temporal, ya que se especifica en el decreto que la certificación se ejercerá con el reconocimiento de un ejercicio de actividad económica en un lugar determinado, sin ser inherente al local, ni transferible con el inmueble. Asimismo, reconoce que la certificación será válida hasta que se actualice el Programa de Desarrollo Urbano, y se valore la factibilidad de cambiar la zonificación. Es importante señalar que la medida contempla la exención del pago del impuesto predial y derechos por el suministro de agua de los últimos cinco años, pues considera que tales requisitos “no tienen relación con el uso del suelo del inmueble”.

El uso del suelo es una cuestión central en el derecho de la propiedad, ya que implica el derecho a utilizar y disfrutar de una porción del territorio. En general, el derecho de propiedad otorga al propietario el derecho exclusivo de poseer, usar y disfrutar de la propiedad, lo que incluye el derecho a construir, plantar, cosechar y realizar actividades productivas. Sin embargo, este derecho no es absoluto y puede estar sujeto a ciertas limitaciones impuestas por el gobierno o por las leyes. Por ejemplo, el gobierno puede imponer restricciones en el uso del suelo para proteger el medio ambiente, la salud pública, o para evitar la congestión del tráfico y la sobrecarga de infraestructuras. En muchas jurisdicciones, el uso del suelo está regulado por las leyes de zonificación, que establecen los usos permitidos para cada tipo de zona, como residencial, comercial, industrial, etc. Así, las normas de zonificación también pueden establecer requisitos de construcción y otras regulaciones relacionadas con el uso del suelo. En pocas palabras, la importancia del uso del suelo en el derecho de la propiedad radica en que el derecho de propiedad está estrechamente ligado al uso del territorio, y que las restricciones en el uso del suelo pueden limitar o condicionar los derechos de los propietarios.

Entonces, con relación a la reforma que nos ocupa, hay que destacar que la medida del Gobierno de la CDMX atiende también a un fenómeno de crecimiento urbano que no es nuevo en países como México, donde la proliferación del acceso informal e ilegal a suelos urbanos está acompañada de carencias e inseguridad por la invasión de suelos privados o públicos o a la compra ilegal de propiedades con graves implicaciones socioeconómicas, ambientales y políticas para los habitantes de la CDMX.

En opinión de Hernando de Soto, el renombrado economista peruano, autor de “El Misterio del Capital”, los pequeños negocios informales y viviendas marginales son esencialmente activos económicos ("capital muerto") que deberían ser revitalizados por el sistema legal oficial y convertidos en un capital líquido que permita a sus dueños el acceso al crédito formal, y la posibilidad de invertir, lo que fortalecería gradualmente al mercado interno. Según sus cálculos, el monto de ese capital muerto de los países subdesarrollados es de aproximadamente $9.3 billones de dólares, mientras que los dueños de pequeños negocios ya poseen activos que pueden explotarse para crear riqueza. Sin embargo, cuando la propiedad no está bien delimitada, por ejemplo, por carecer de títulos de propiedad, dichos dueños carecen de medios para respaldar sus propiedades y crear capital. Así, la formalización de los asentamientos informales resulta crucial para garantizar el derecho de propiedad que permita a los dueños y sus familias mayor seguridad de su estado de tenencia legal para invertir en mejoras, gozar de acceso al crédito, y a la vez, cumplir con las obligaciones correlativas, como el pago de derechos e impuestos. Es decir, la tenencia completa de los activos habilita los instrumentos jurídicos que establecen el acceso eficaz a los derechos, y permiten la creación de leyes de planificación urbana con perspectivas sociales e incentivos para la construcción de instituciones que fomenten la participación ciudadana y una gestión urbana mucho más democrática.

Como en toda acción de gobierno, puede haber riesgos en su ejecución, la diputada del Congreso de la Ciudad de México, Gabriela Salido señala que la simplificación administrativa no debe ser usada como pretexto para regularizar giros ilegales con un impacto en el entorno comunitario, pues esto significa convalidar ilegalidades y pretender legislar desde el Ejecutivo. Para México, podemos apreciar a partir de datos del censo económico que las microempresas son más productivas que las grandes con respecto a la inversión, aunque su productividad por persona ocupada sea menor. Las microempresas generan retornos atractivos en relación con las pequeñas dosis de capital que invierten, y un efecto positivo que se observa de su desempeño es que dichas empresas dan empleo a 43% del empleo total y 82% del empleo que generan empresas en el país. Esto puede venir acompañado de la regularización de la propiedad en asentamientos ilegales.

De lo anterior se desprende que la medida temporal para certificar el uso de suelo de los micronegocios en la CDMX es una política articulada por el gobierno local, organizaciones empresariales representantes y dueños de restaurantes, que va en el sentido correcto, aunque termina siendo una medida incompleta. La seguridad de la propiedad privada por medio de su formalización debería ser la prioridad del programa. Además, hay que atender la política para hacer llegar medios de producción asequibles para que la población pueda surtir mercados en pequeña escala, por ejemplo, facilitando la importación o el financiamiento para adquirir tecnología que contribuya a incrementar la innovación y la productividad de las personas. Finalmente, sería deseable que la aplicación de la mejora regulatoria fuera integral a los micronegocios, es decir, que al aplicar la ley se distinguiera a pequeños de grandes negocios para que sus cargas regulatorias sean lo más ligeras posibles y puedan permanecer en la formalidad.