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Por qué la política industrial está de regreso
Las políticas industriales no consisten en elegir ganadores, sino en garantizar que el suministro de bienes públicos mejore la productividad tanto como sea posible. Debido a que no pueden confiar en la mano invisible del mercado, los gobiernos deben estar integrados y comprometidos
CAMBRIDGE – Después de décadas de relegación al margen del pensamiento económico, la política industrial está regresando. Con más países promulgando medidas para apoyar ciertas industrias y establecer otras nuevas, la reactivación de la política industrial fue un tema importante en la reunión de este año del Foro Económico Mundial en Davos.
Las leyes CHIPS y de Ciencias, de Estados Unidos, con 280,000 millones de dólares de presupuesto, es un ejemplo de ello. La nueva legislación tiene como objetivo expandir la industria de semiconductores de EU para reducir la dependencia de ese país respecto de China y garantizar su supremacía tecnológica. De manera similar, la mal llamada Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de la administración Biden incluye 370,000 millones de dólares en subsidios para la transición energética.
Los países de la Unión Europea, en pie de guerra por la discriminación de los programas de EU contra los proveedores extranjeros y la violación de las normas internacionales y de la UE que prohíben los subsidios estatales específicos de la industria, planean responder relajando sus propias normas de subsidio.
Mientras tanto, un tercio de los 1.8 billones de euros (2 billones de dólares) en fondos de inversión en el Plan de Recuperación NextGenerationEU financiará el Acuerdo Verde Europeo, presentado en 2019, que ayudará a los estados miembros a invertir en proyectos de energía limpia. Y la tendencia no se limita a los países occidentales: Indonesia impuso una prohibición a las exportaciones de mineral de níquel para promover su industria de baterías para vehículos eléctricos.
Tales políticas han existido desde los albores de la Revolución Industrial. En las últimas décadas, sin embargo, los economistas han cuestionado su utilidad. Según el argumento, los gobiernos no deberían elegir a los ganadores, sino dejar que el mercado asigne recursos entre industrias de una manera que refleje las preferencias de los consumidores y las posibilidades tecnológicas.
Por la misma lógica, los formuladores de políticas deberían intervenir en el mercado solo cuando tengan suficiente información de que alguna externalidad está causando el mal funcionamiento del mercado. E incluso entonces, dirían los detractores, los gobiernos podrían empeorar las cosas al agregar sus propias fallas -por ejemplo, la captura de políticas por parte de jugadores que buscan rentas-, a las del mercado. Con la revolución Reagan-Thatcher y el surgimiento del llamado Consenso de Washington, en la década de 1980, estos argumentos quedaron consagrados en una nueva ortodoxia.
Pero desde entonces los teóricos económicos han llegado a reconocer el valor de las políticas industriales. Ahora sabemos que hay muchos casos en los que se justifica la intervención del gobierno. La cuestión, entonces, no es si deben existir políticas industriales, sino cómo deben gestionarse.
Por ejemplo, aprender haciendo se consideraba un fenómeno grande e importante que requería intervenciones políticas mucho antes de que los economistas se dieran cuenta. Existe amplia evidencia de que muchas empresas e industrias mejoran con el tiempo a medida que acumulan experiencia en producción. En 1936, el ingeniero aeronáutico Theodore Wright formuló lo que ahora se conoce como Ley de Wright, que establece que los costos disminuyen exponencialmente con la producción acumulada. Durante la Segunda Guerra Mundial, el ejército de EU utilizó esta ley en sus contratos de adquisición para obtener ahorros en los costos. Pero la idea entró en la economía solo con un artículo de Kenneth Arrow publicado en 1962. Desde entonces, se ha utilizado para justificar la protección de la industria naciente, compromisos de mercado avanzados y subsidios como los incluidos en la IRA.
El poder de mercado es otra imperfección que requiere la intervención del gobierno. Con ese fin, la Ley CHIPS permite a EU contrarrestar el dominio de China. El temor es que China pueda usar este dominio como arma económica, de la misma manera que EU usa su dominio del sistema financiero y ciertas tecnologías para sancionar a otros países. La Ley CHIPS busca reducir la vulnerabilidad de la economía estadounidense a la presión china.
Todas estas intervenciones tienen como objetivo inclinar los precios del mercado para hacer que ciertas industrias, como los semiconductores o las energías renovables, sean más rentables y, por lo tanto, más grandes de lo que serían de otro modo. Pero otra forma de intervención del gobierno se refiere a la complementariedad entre los bienes públicos y privados. Por ejemplo, los automóviles requieren carreteras, semáforos, normas de conducción y policías. Los trenes necesitan vías y estaciones. Los vehículos eléctricos requieren estaciones de carga ampliamente disponibles. Y todas las industrias dependen de trabajadores con habilidades específicas. Estos insumos se ven afectados explícita e implícitamente por las políticas gubernamentales, que son esenciales para crear las condiciones adecuadas para el crecimiento y la prosperidad ampliamente compartida.
La única forma en que los gobiernos pueden proporcionar la combinación correcta de bienes públicos es comprometerse con tantas industrias como sea posible. Las políticas industriales no consisten en elegir ganadores, sino en garantizar que el suministro de bienes públicos mejore la productividad tanto como sea posible. Debido a que no pueden confiar en la mano invisible del mercado para coordinar las acciones de miles de agencias públicas y los efectos de millones de páginas de legislación, los gobiernos deben estar integrados y comprometidos. Es por eso que en los países democráticos hay tantas cámaras empresariales y grupos de presión que intentan influir en la provisión de bienes públicos de manera que mejoren las oportunidades de creación de valor de sus industrias. Sin duda, estos grupos también pueden involucrarse en la búsqueda de rentas, pero la competencia democrática puede mantener a raya ese comportamiento.
Nada de esto quiere decir que todos los gobiernos deberían imitar las costosas políticas que parecen estar de moda en estos días. Los formuladores de políticas deben centrarse en los problemas actuales de sus países y elegir las soluciones más adecuadas. Copiar las soluciones de otros países a problemas que no tienen, o enfocarse en temas de moda que no son realmente importantes, es una receta para la ineficiencia, si no para el desastre.
Por ejemplo, diversificarse hacia nuevas industrias, un objetivo clave en muchos países, requiere identificar los bienes públicos que estas industrias requieren y ayudarlos a través del proceso de aprendizaje. A medida que la descarbonización conduce al surgimiento de nuevos mercados e industrias, los gobiernos están tratando de descubrir cómo ser parte de la transición verde. Otros países pueden querer reducir las desigualdades regionales, o integrar sus universidades en un ecosistema de innovación vibrante, o acelerar el desarrollo al abordar las fallas de larga data en la provisión de insumos clave como electricidad, agua, movilidad, capacitación y servicios digitales.
Para hacer frente a estos desafíos, los gobiernos deben tener acceso a todas las herramientas políticas que podrían ayudarlos a encontrar soluciones. Descartar estas herramientas como “política industrial”, como algunos suelen hacer, no las hace menos necesarias.
El autor
Exministro de planificación de Venezuela y execonomista jefe del Banco Interamericano de Desarrollo, es profesor de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard y director del Laboratorio de Crecimiento de Harvard.
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