Cooperación global en tiempos de disrupción geopolítica

CIUDAD DEL CABO – Si quedaba alguna duda sobre el regreso a la política de grandes potencias, se disipó con el ataque del presidente estadounidense Donald Trump a Venezuela, sus amenazas de anexarse Groenlandia y su negativa a prorrogar el tratado New START que limitaba los arsenales nucleares de Estados Unidos y Rusia. Estas sacudidas geopolíticas obedecen a la “voluntad de poder” señalada por Adam Tooze, que incluye “el poder sobre los recursos, el poder adquisitivo y la capacidad de resistir la influencia ajena”.

Las repercusiones de esta tendencia ya se están sintiendo en la arquitectura de la cooperación internacional, basada en las instituciones de Bretton Woods, donde la conducta de los países se regía por reglas compartidas y estructuras de gobernanza formales. Dentro del “orden basado en reglas” centrado en Naciones Unidas, la cooperación operaba mediante un diálogo periódico que daba lugar a avances graduales. Aunque a menudo este sistema exigía a los países hacer concesiones y ajustes, en general estaban dispuestos a ello a cambio de estabilidad y previsibilidad a largo plazo.

Pero en los últimos años esta institucionalización de la cooperación dejó de funcionar, porque las instituciones se mostraron incapaces de dar una respuesta eficaz a las necesidades cambiantes de los países, y la confianza en ellas se debilitó al acumularse pruebas de las limitaciones del sistema de Naciones Unidas (que van de la estructura obsoleta del Consejo de Seguridad y el estancamiento de las Convenciones de Río a la persistencia de viejos conflictos). La parálisis se fue afianzando y el orden basado en reglas comenzó a verse cada vez más rígido, injusto e ineficaz. Esto exige un replanteo fundamental de los mecanismos de cooperación internacional para la provisión de bienes públicos globales.

El sur global es consciente de esto hace mucho tiempo; representantes de países en desarrollo, como la primera ministra de Barbados Mia Amor Mottley, han señalado muchas veces que los países poderosos actúan como si las reglas que imponen a los demás no los afectaran. Pero ahora lo reconocen incluso los líderes del G7. En su muy comentado discurso en el Foro Económico Mundial de Davos, el primer ministro canadiense Mark Carney admitió que el orden basado en reglas siempre dependió de una “ficción” complaciente, y que países como el suyo, considerando suficientes los beneficios del sistema, se abstuvieron en general de “señalar las diferencias entre la retórica y la realidad”.

Esas diferencias ya no se pueden ignorar. La cooperación institucionalizada (y en concreto, el sistema de Naciones Unidas) está dañada por una pérdida de confianza y eficacia, a la que se suman profundas divisiones sobre cuáles deben ser las funciones y responsabilidades de los diversos actores, en qué valores debe basarse la cooperación y cómo deben implementarse las iniciativas relacionadas.

Los desafíos del modelo institucionalizado llevaron a algunos países a adoptar otra forma de cooperación: el diálogo bilateral (por lo general, sobre una base de intereses acotados). Esto genera una complicada red de conexiones internacionales, y cuando lo guía una diplomacia lúcida, puede fomentar la interdependencia y ayudar así a mantener un equilibrio de poder estable.

Un ejemplo clásico de este tipo de vínculo es la Ostpolitik de Alemania Occidental, con la que en los años sesenta y setenta se buscó mejorar las relaciones con Alemania Oriental y los países del Bloque del Este mediante la promoción del diálogo y la cooperación económica. Conceptualizada por Egon Bahr y puesta en práctica por Willy Brandt (primero como ministro de asuntos exteriores y luego como canciller), la Ostpolitik sentó las bases de acuerdos formales que permitieron establecer relaciones diplomáticas, aclarar cuestiones de fronteras y facilitar el comercio.

Una lógica similar guió la apertura a China iniciada en 1971 por el entonces asesor de seguridad nacional de los Estados Unidos Henry Kissinger, que creó las condiciones para futuras décadas de interdependencia económica. Lo mismo puede decirse del vínculo de Alemania con China y Rusia en la primera década de este siglo. Aunque ahora las dependencias resultantes (respecto del comercio con China y del gas con Rusia) empiezan a verse más bien como vulnerabilidades, la imposibilidad de confiar en Estados Unidos como socio en temas de seguridad demuestra que incluso con aliados cercanos que siempre habían actuado conforme a valores compartidos pueden surgir riesgos.

Pero los vínculos basados en intereses exigen un importante grado de capacidad estatal e influencia diplomática. Además, pueden carecer de un hilo conductor y provocar inseguridad e incertidumbre, sobre todo si se transforman en políticas de “empobrecer al vecino” que ignoran sensibilidades políticas, éticas, culturales o históricas. También exponen a los países más pequeños a acuerdos desfavorables con socios más grandes, donde estos dictan las condiciones del vínculo.

Hay una tercera vía, la “minilateral”, en la que países con ideas afines forman coaliciones basadas en cuestiones concretas, a menudo fuera del sistema de Naciones Unidas. Los agrupamientos minilaterales suelen formarse en torno a ideas, metas y cosmovisiones compartidas y priorizan el pragmatismo, la agilidad y la eficiencia más que el consenso amplio y la legitimidad formal. Esto permite a los países evitar la parálisis de los procesos de cooperación a gran escala sin ponerse a merced de las grandes potencias.

Pero el minilateralismo puede ser un arma de doble filo. A veces, grupos como el de las economías emergentes del BRICS+ toman la delantera para movilizar al mundo en torno a cuestiones críticas y desafían el statu quo; pero puede ocurrir que otros agrupamientos minilaterales lo afiancen, al limitar la membresía para conservar influencia (como en el caso del G7). En términos más generales, pueden conducir a una fragmentación que impida hacer avances (aunque foros como el G20 pueden aliviar este problema facilitando la colaboración entre distintos agrupamientos).

En momentos de ruptura del orden internacional basado en instituciones, el minilateralismo resulta muy prometedor a pesar de sus imperfecciones. Si bien en lo inmediato el surgimiento de más agrupaciones minilaterales provocará fragmentación y acelerará el vaciamiento del sistema de Naciones Unidas, también puede ser un instrumento para concebir nuevas ideas y poner en práctica intervenciones escalables que generen beneficios tangibles en la vida cotidiana de las personas. Sin esas intervenciones, seguirá siendo difícil obtener apoyo a la cooperación internacional en un contexto de regreso a la política de grandes potencias.

El refuerzo de las normas compartidas también es esencial, pero eso por sí solo no nos salvará de las disrupciones que están generando las grandes potencias. Puede que nuestra mejor alternativa sea la creación de nuevos marcos de cooperación que permitan alcanzar objetivos críticos pero a menudo contrapuestos, como son la justicia energética y la seguridad energética, la resiliencia climática y la diversificación económica, y la dignidad y prosperidad de las personas.

Traducción: Esteban Flamini

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*Prabhat Upadhyaya es asesor sobre cooperación internacional y asuntos multilaterales para la African Climate Foundation.

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*Saliem Fakir es fundador y director ejecutivo de la African Climate Foundation.

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