Nearshoring: cuando los estímulos fiscales simplemente no alcanzan

El pasado 11 de octubre la SHCP publicó en el DOF el decreto por el que se otorgan estímulos fiscales a sectores clave de la industria exportadora, el cual establece una deducción inmediata de impuestos de 56% a 89% en bienes nuevos de activo fijo , y una deducción adicional de 25% durante tres años, para gastos de capacitación laboral.

La finalidad de esta política es otorgar incentivos a las compañías que buscan optimizar sus operaciones mediante la estrategia del nearshoring, y a aquéllas actualmente ubicadas en México, que pertenecen a los sectores identificados como clave en la industria exportadora. No obstante, parece que la política podría tener implicaciones de varios tipos.

Por un lado, a la luz de la Organización Mundial del Comercio, su carácter de subvención podría ser seriamente cuestionado; y, por otro lado, el desconocimiento de la  renuncia recaudatoria asociada al decreto –y de sus implicaciones en la cuenta pública y en el desarrollo económico– podrían no tener los efectos esperados para impulsar decididamente el Nearshoring.

Los incentivos fiscales están destinados a las empresas productoras y exportadoras de 10 sectores seleccionados como sectores clave en la economía mexicana con base en su alta productividad y contribución al crecimiento económico; su vocación exportadora; su impacto en otros sectores en la economía del país por efectos multiplicadores; y, por el aumento observado en la demanda de sus productos en razón del aumento de sus  exportaciones a los Estados Unidos. Entre los sectores que más destacan se encuentran: el sector alimenticio, humano y animal; los sectores de fertilizantes y agroquímicos; la fabricación de dispositivos médicos y farmacéuticos, semiconductores, equipo eléctrico y electrónico. Para ser acreedoras a estos beneficios, las empresas deberán demostrar que al menos 50% de sus ingresos procedieron de la exportación en los años 2023 y 2024.

Sin embargo, en comparecencia ante comisiones en la Cámara de Diputados, la secretaria Raquel Buenrostro mencionó que analizará si el decreto viola el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), pues expertos, como Ansley Consultores, han expresado que la medida podría ir en contra de las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y lo dispuesto en el T-MEC al sujetar los beneficios fiscales a un requisito de desempeño, como lo es la condición de que un porcentaje de sus ingresos provenga de sus operaciones de exportación.

El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (“Acuerdo SMC”) trata dos cuestiones distintas pero íntimamente relacionadas: las disciplinas multilaterales que rigen la concesión de subvenciones, y la aplicación de medidas compensatorias para neutralizar el daño causado por las importaciones subvencionadas.

Según la OMC, una subvención incluye forzosamente tres elementos básicos: i) una contribución financiera, ii) que provenga de un gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un miembro de la OMC, y iii) que otorgue un beneficio. Aquí, un concepto relevante es el de “contribución financiera” ya que en la prolongada negociación para incluirlo en la definición, algunos país argumentaban que no podía existir subvención si no había una carga para la cuenta pública; mientras otros consideraban que ciertas formas de intervención estatal que no suponían un gasto para el Estado, distorsionan la competencia, y en consecuencia, deben considerarse subvenciones al alterar la nivelación de la cancha. El Acuerdo SMC adoptó el primer enfoque y señaló una lista de los tipos de medidas que constituyen una contribución financiera como donaciones, préstamos, aportaciones de capital, garantías de préstamos, incentivos fiscales, suministro de bienes o servicios, o compra de bienes realizadas en en el territorio de un Miembro por gobiernos nacionales, subnacionales u organismos públicos, incluyendo las empresas de propiedad estatal.

Asimismo, la SMC establece la especificidad de las subvenciones que, para que una subvención, debe estar dirigida a una empresa, rama de producción o región en particular. El acuerdo también distingue entre dos categorías: las subvenciones prohibidas y las recurribles, donde las primeras incluyen aquéllas vinculadas a resultados de exportación o al uso de productos nacionales en lugar de importados, ya que podrían tener efectos perjudiciales para otros miembros de la OMC. Por otro lado, las subvenciones recurribles no están prohibidas, pero sí causan daño a la producción nacional de otro miembro, perjuicio grave o menoscabo de las ventajas del GATT de 1994, y pueden ser impugnadas o dar lugar a medidas compensatorias.

En la Unión Europea, las ayudas estatales equivalen a las subvenciones en el contexto de la OMC y se definen como el apoyo proporcionado por autoridades públicas a empresas o producciones mediante recursos públicos. Estas ayudas pueden favorecer a las empresas beneficiarias en comparación con sus competidores, y su otorgamiento selectivo se encuentra prohibido si afecta a los intercambios comerciales entre países de la UE o distorsiona la competencia, según el artículo 107 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Sin embargo, se permiten ayudas estatales cuando se justifican por razones de interés general, como el desarrollo de regiones desfavorecidas, servicios de interés económico general, promoción de pequeñas y medianas empresas, investigación y desarrollo, protección del medio ambiente, formación, empleo y cultura. Los países de la UE deben informar a la Comisión Europea sobre estas ayudas, y esta última supervisa su cumplimiento con el fin de evitar distorsiones de la competencia.

En general, el TFUE prohíbe las ayudas estatales a menos que estén respaldadas por objetivos de desarrollo económico general y que su intervención sea necesaria para compensar fallos del mercado.

Michael Porter argumenta que las economías nacionales rara vez se desarrollan de manera equilibrada, con algunas regiones prosperando más que otras debido a factores como condiciones de los factores, condiciones de demanda y sectores de apoyo.

Para estimular el desarrollo en áreas deprimidas, muchos países implementan políticas regionales que a menudo recurren a subvenciones generalizadas para atraer empresas, pero esto rara vez promueve una base económica sólida o ventaja competitiva. En cambio, Porter aboga por una política industrial basada en el desarrollo de agrupamientos, donde la concentración de recursos como universidades, laboratorios de investigación y trabajadores cualificados sea más efectiva que las subvenciones. Esto, en fomento de formación de núcleos que generen demanda e insumos refinados para otros, en contraposición a atraer preponderantemente inversión extranjera sin considerar factores estables locales, lo que puede llevar a la pérdida de empresas en regiones inestables o frágiles en infraestructura, capacidades, etc. Jalisco, por ejemplo, es un ejemplo de éxito al centrarse en la innovación en lugar de simplemente atraer inversiones, lo que ha resultado en un aumento de patentes y ventajas competitivas sólidas en la región.

La política industrial de México existe, pero sólo en el papel; fuera de ahí no tenemos un proyecto que vincule a las grandes multinacionales del país con las empresas pequeñas y medianas, ni estrategias de gobierno que apoyen y den fomento financiero a estos actores, pese a ser cruciales para nuestro desarrollo. Es necesario un crecimiento económico a largo plazo y sostenible a través de inversiones públicas y privadas, así como una política industrial que considere una mayor incorporación de contenido nacional donde sea competitiva la producción local a través de pequeñas y medianas empresas.

Por otro lado, el decreto que permite la deducción inmediata de un porcentaje significativo de las inversiones, junto con un estímulo adicional del 25% para capacitación de personal, ha generado suspicacias pues no se acompaña de un análisis de renuncia recaudatoria ni mecanismos de evaluación de los resultados de estos estímulos, ni su impacto en la Hacienda Pública, ni el costo de oportunidad que dicha renuncia significa en términos de las inversiones que se requieren para establecer condiciones propicias a la atracción de inversión directa. Asimismo es importante destacar que el decreto constriñe los beneficios a las empresas exclusivamente  exportadoras, y excluye a todas las demás, siendo que dichas empresas requieren del encadenamiento con otras empresas que les presten servicios (i.e. logística, servicios de capacitación, proveeduría), y que por no ser exportadoras no podrían ser beneficiarias del decreto.

Por lo anterior, sería recomendable que se revisaran estos estímulos para asegurarse de que sean equitativos y coherentes con los acuerdos comerciales internacionales, y que este ejercicio se realizará en el marco del debate parlamentario del Paquete Económico 2024, y no un decreto aislado y unilateral del Ejecutivo Federal. Es importante tomar en cuenta que el decreto entró en vigor al día siguiente de su publicación, esto es el 12 de octubre de 2023, pero, al implicar una renuncia recaudatoria, su dimensión se conocerá hasta junio de 2024 cuando la Secretaría de Hacienda presente el informe anual de todas las renuncias recaudatorias, tal y como se lo recomendó en el 2022 respecto el ejercicio 2021, la Auditoría Superior de la Federación cuando evaluó el desempeño de las renuncias recaudatorias por la aplicación de los estímulos fiscales en la región fronteriza norte y en la región fronteriza sur.

En México,  el artículo 28 constitucional permite que el Estado otorgue subsidios a actividades prioritarias, siempre que sean temporales, de alcance general y no tengan un impacto significativo en las finanzas nacionales; pero también destaca que el Estado “vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta”. Por lo que, la importancia de supervisar la implementación de los incentivos propuestos en el decreto no solo es fundamental, es una obligación constitucional.

Por lo tanto, el gobierno debe ser consciente que ofrecer incentivos fiscales a las empresas implica obligaciones constitucionales que no solo deben impulsar la inversión extranjera, sino catalizar la inversión local, impulsar por medio de la inversión pública o las asociaciones público privadas la construcción de infraestructura, facilitar servicios públicos como el acceso de calidad a agua, electricidad, telecomunicaciones y medios logísticos, garantizar tanto desarrollos urbanos sustentables como la conectividad, y otorgar simplicidad institucional en trámites y pago de impuestos, acceso al mercado local y al desarrollo de capital humano. Y, muy importante, no obviar la importancia de procurar la estabilidad social para el éxito de proyectos de grandes dimensiones en vista del largo plazo.

*La autora es Directora de Inteligencia Más y maestra en Gobierno y Políticas Públicas en la Universidad Panamericana.