La regulación aplicable a la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación ha sufrido cambios fundamentales en las últimas décadas; en la mayoría de los casos los cambios han sido positivos y han servido para fomentar e incentivar la actividad industrial destinada a la exportación. La sobrerregulación de los últimos años invita a replantear la conveniencia del enrolamiento en los programas de fomento a las exportaciones.

La Industria Maquiladora de Exportación nace a mediados de los 60, con la instrumentación del Programa de Industrialización de la Frontera Norte por parte del gobierno federal, que buscaba crear fuentes de empleo, fortalecer la balanza comercial del país, contribuir a la integración interindustrial y al incremento de la competitividad internacional de la industria nacional, así como elevar la capacitación de los trabajadores e impulsar el desarrollo y la transferencia de tecnología en el país.

Los objetivos del programa siguieron vigentes durante las siguientes décadas a través del Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación de 1989, así como en el diverso publicado en 1998 y sus posteriores modificaciones.

El programa permitía importar temporalmente los materiales necesarios para ser utilizados en la transformación, elaboración o reparación de mercancías destinadas a la exportación, sin cubrir el pago del impuesto general de importación, del impuesto al valor agregado, y de las cuotas compensatorias. Estaba diseñado para que la propiedad de los bienes importados al amparo del mismo permaneciera en las compañías extranjeras, fungiendo las empresas mexicanas exclusivamente como prestadoras de servicios de “maquila”.

Dicho programa impulsó el establecimiento de parques industriales a lo largo de la frontera norte del país y al poco tiempo se modificó para ampliar su alcance a todo el país, convirtiéndose en uno de los principales motores del crecimiento industrial, y de la tecnificación del país.

En 1990 se instauró el Programa de Importación Temporal para producir artículos de Exportación (Pitex), que a diferencia del de maquila, fue diseñado para que los importadores pudieran traer componentes libres de impuestos y de cuotas compensatorias, siendo los dueños tanto de los bienes utilizados en la producción, como del producto terminado, cumpliendo con un porcentaje de ventas de exportación. El Pitex influyó de manera muy importante en el establecimiento de empresas en regiones no fronterizas.

Ambos programas, el de Operación de Maquila y el Pitex, cobraron relevancia estratégica con motivo de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y aunque en el 2001 sufrieron las consecuencias de la exigencia del TLCAN de gravar las importaciones temporales de bienes no originarios de la Región TLCAN1, fueron instrumentos indispensables para el establecimiento y crecimiento de sectores como el de autopartes, confección y de electrónicos.

Con el paso del tiempo, ambos programas fueron convergiendo y homologando sus requisitos y beneficios de tal manera que en el 2006 se publicó el Decreto para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (Decreto Immex), que fusionó los programas de Operación de Maquila y Pitex. Así, el Decreto Immex previó un único programa para importar temporalmente bienes destinados tanto a procesos industriales como de servicios destinados, sin cubrir el pago del impuesto general de importación2, del impuesto al valor agregado y, en su caso, de las cuotas compensatorias.

Se fue clave en el desarrollo de empresas Immex

En las últimas décadas y hasta el año 2019, la Secretaría de Economía fue pieza clave en el establecimiento y desarrollo de las empresas Immex. Sus funcionarios asesoraban a los empresarios, recibían solicitudes y apoyaban con aclaraciones e inquietudes que surgían con motivo de la implantación de operaciones específicas, de manera que se asegurará el crecimiento del sector.

Se dio el caso de ciertas empresas que, tras obtener su autorización Immex incumplían con sus obligaciones, como lo es la de mantener un adecuado control de inventario mediante un sistema automatizado, o bien buscaban evadir el pago de contribuciones al destinar productos importados temporalmente al mercado nacional sin pagar las contribuciones correspondientes, sobre todo el impuesto al valor agregado. Ante ello, en el 2014 el gobierno federal eliminó los beneficios en materia de impuesto al valor agregado, el que para ese año se había convertido en uno de los principales beneficios del programa3 considerando que con la creación de otros programas como el Prosec y la amplia red de tratados de libre comercio que tiene celebrados nuestro país, los importadores ya tenían acceso a exenciones en el pago de impuesto general de importación.

La imposibilidad de exentar el impuesto al valor agregado a las importaciones temporales efectuadas con Programa Immex, dio nacimiento al mecanismo de certificación de empresas para efectos de impuesto al valor agregado a cargo4 del Servicio de Administración Tributaria, cuya tramitación conlleva el cumplimiento de una serie de requisitos que si bien pudieran resultar justificados tras los abusos de ciertas empresas, en realidad restringen la actividad de las empresas Immex, más que fomentarla.

Por otro lado, en el 2016, en concordancia con una política de Estado para proteger a la producción nacional de bienes considerados sensibles de los sectores siderúrgico, textil y de confección, y derivado de ciertas prácticas abusivas por parte de algunas empresas, se modificó el Decreto Immex para establecer requisitos adicionales para la obtención del programa para la importación temporal de mercancías pertenecientes a dichos sectores, como lo fue el tener que solicitar ampliaciones acompañadas de dictámenes de contadores públicos para poder importar dichos bienes sensibles.

La sobrerregulación a través de la Certificación de IVA y la determinación de mercancías como sensibles, no sólo ocasiona que las corporaciones que pretendan establecer operaciones en México vean incrementado el costo de su establecimiento, sino que retrasa de manera significante el comienzo de su operación y hasta la pérdida de oportunidades de negocios.

Siendo que las empresas Immex se han convertido en piezas clave para crear fuentes de empleo, fortalecer la balanza comercial del país, y para el incremento de la competitividad internacional, lo lógico sería que el programa lejos de sobrerregularse para su obtención y cumplimiento, se simplifica de manera que siga siendo atractivo para los inversionistas, máxime en el entorno actual en el que nuestro país sufre una falta de crecimiento.

En el 2019, sin embargo, se dio una nueva oleada de sobrerregulaciones por parte de la Secretaría de Economía (descritas abajo) tanto para la obtención como para el cumplimiento del Programa Immex, que aunado a la falta de personal por los recortes que ha sufrido la ahora Dirección General de Facilitación Comercial y de Comercio Exterior, invitan a reflexionar sobre el rumbo que el gobierno federal quiere adoptar respecto a las empresas Immex.

Nuevos requisitos

Dentro de los requisitos que ahora se exigen a los interesados en obtener un Programa Immex, en particular para trámites como lo son la inscripción al programa, su ampliación, alta de bodegas o instalaciones, y el alta de empresas submanufactureras, se encuentra el comunicado de manera informal desde agosto del 2019 y previsto en Reglas de Carácter General hasta diciembre del mismo año, respecto a presentar una fe de hechos por fedatario público, con la cual la Secretaría de Economía pretende sustituir la visita de inspección que deben llevar a cabo los funcionarios conforme al Decreto Immex.

Pareciera que el rumbo que está tomando el Programa Immex es el de la sobrerregulación, perdiendo de vista sus objetivos históricos. Es preciso reflexionar sobre el hecho de que el Programa Immex fue concebido para ser un programa de fomento a la actividad exportadora que trae consigo una serie de beneficios que impactan de manera positiva en el crecimiento económico, mas su sobrerregulación puede tener efectos negativos en la inversión y crecimiento, y llama a los empresarios que lo utilicen o lo busquen, a replantearse la conveniencia o no de incorporarse al mismo.

• Socio del área de Comercio Exterior y Aduanas Foley Gardere Arena, S.C.

mcarrasco@foley.com