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Contabilidad pública para una rendición de cuentas pública
Los gobiernos imponen exigencias rigurosas a las entidades privadas para que proporcionen contabilidad en valores devengados, incluido un balance auditado que muestre todos los activos y pasivos financieros y reales que definen el patrimonio neto convencional. Sin embargo, sus propios balances rara vez cumplen con los mismos estándares, lo que socava la gobernanza y la gestión económicas.
NUEVA YORK – En un estado nación moderno típico, el sector público representa una porción mayor de la actividad económica que cualquier otro sector económico. En 2021, el gasto primario general del gobierno para los estados miembro del G7 oscilaba entre el 39.41% del PIB en Estados Unidos y el 57.66% del PIB en Francia. Las economías de mercados emergentes exitosas -como India (24.93% del PIB) y la República Popular China (31.8% del PIB)- van camino a seguir el mismo patrón. En vista de esto, es esencial una contabilidad del sector público confiable y transparente para que haya una gobernanza y una gestión económicas apropiadas.
Los gobiernos imponen exigencias rigurosas a las entidades privadas para que lleven a cabo una contabilidad de base devengada, según las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) o los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados (PCGA). Esto incluye la producción de un balance auditado, que incluya todos los activos financieros y reales que definen el patrimonio neto convencional.
Uno podría suponer que los gobiernos se ajustan a normas similares, adhiriendo, por ejemplo, a las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (la elección obvia). Pero la mayoría de los gobiernos no cumplen del todo con estas normas, y solo Nueva Zelanda utiliza las NIC-SP como la base para su sistema de gestión financiera.
Por el contrario, las cuentas generadas por el sector público se centran en los flujos de caja de corto y mediano plazo -el déficit presupuestario general del gobierno es un excelente ejemplo- y en un subconjunto de los pasivos contractuales del sector público, por lo general su deuda financiera bruta o neta. Como demostramos junto con mis coautores en un libro de publicación inminente, Public Net Worth: Accounting, Government, and Democracy (Patrimonio neto público: contabilidad, gobierno y democracia), esta estrategia es profundamente errada -con implicaciones de amplio alcance para la gestión económica.
Por empezar, los gobiernos suelen basar sus reglas fiscales en mediciones de deuda y del déficit limitadas. En la Unión Europea, por ejemplo, los estados miembro prometen mantener sus deudas por debajo del 60% del PIB anual y sus déficits, por debajo del 3% del PIB.
Esto no tiene ningún sentido económico. Las mediciones de deuda por lo general ignoran la mayoría de los activos -especialmente, los activos comerciales reales del sector público- y algunos pasivos significativos, entre ellos el valor actual descontado de los derechos de pensiones del sector público. Y las mediciones del déficit no distinguen entre la emisión de deuda que financia el gasto actual y los déficits en los que se incurrió para financiar el gasto de capital que genera futuros flujos de caja.
Las cifras asociadas con los activos y pasivos faltantes pueden ser enormes. En los 24 países sobre los cuales el Fondo Monetario Internacional ofrece bases de datos actualizadas para 2020-21, los activos del sector público oscilan entre el 88% y más del 800% del PIB. (La última cifra refleja los recursos minerales y energéticos de Mongolia).
Pero estas son estimaciones estadísticas, no el producto de sistemas contables de base devengada. Los activos fijos -esencialmente infraestructura- van del 23% al 188% del PIB. Y los activos financieros pueden ser importantes, como en el caso de Noruega, donde el gobierno transformó gran parte de su riqueza mineral y energética en tenencias de activos financieros, hoy valuados en alrededor del 450% del PIB.
Aunque Japón tiene el ratio más alto de pasivos-PIB del gobierno en el muestreo del FMI -369.2% en 2020-, sus activos son aún mayores: 378.2% del PIB. Esto deja al país con un patrimonio neto del sector público positivo. No se puede decir lo mismo del Reino Unido, Estados Unidos o cualquier otro país del G7 excepto Canadá.
Asimismo, los datos del FMI probablemente subestimen el valor de la tierra que es propiedad del sector público. La propiedad, por lo general, es la clase de activo único más grande de cualquier economía, y los gobiernos tienden a ser los mayores dueños de propiedad, muchas veces por un margen inmenso. Sin embargo, muchos gobiernos reportan tenencias de propiedad pequeñas (o, inclusive, nulas); entre aquellos que sí reportan tenencias de tierra, el valor promedio ronda apenas el 25% del PIB.
A los activos comerciales públicos (activos que pueden generar un ingreso si se los gestiona profesionalmente) por lo general tampoco se los reporta en su totalidad o, directamente, no se los reporta. Y lo que se reporta probablemente esté subvaluado, porque la gestión muchas veces dista de ser profesional.
En Estados Unidos, el gobierno federal es dueño de casi un tercio de toda la tierra -unos 260 millones de hectáreas-. El Departamento de Defensa de Estados Unidos, por ejemplo, administra unos 11 millones de hectáreas, que consisten en bases militares, campos de entrenamiento y más. El Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos administra una cuarta parte de la capacidad hidroeléctrica de Estados Unidos y más de 4,300 zonas recreacionales, playas y sistemas de agua y de cloacas locales. El balance del gobierno de Estados Unidos solo contabiliza una fracción de la tierra que le pertenece.
Otro ejemplo de patrimonio público oculto y subvaluado son los bienes inmuebles reales urbanos de propiedad del estado. El sector público es el propietario dominante de bienes raíces en casi todas las ciudades importantes de Estados Unidos. Controla por lo menos la mitad del mercado inmobiliario que, en un precio justo, suele equivaler a la producción económica anual de la ciudad. No contabilizar estos activos, y gestionarlos de manera poco profesional, puede asestarle un daño duradero a la capacidad del estado de cumplir con sus obligaciones con las generaciones actuales y futuras, inclusive minando la acción climática.
En cuanto a los pasivos del sector público, oscilan entre el 80% y el 370% del PIB en el muestreo del FMI. Los títulos de deuda representan alrededor del 60% del PIB -y aproximadamente el 34% de los pasivos totales- en promedio. Las obligaciones de pensiones del sector público promedian el 40% del PIB. Ocho de los 24 países -incluidos cinco del G7- registraron un patrimonio neto negativo del sector público para 2020-21.
Las autoridades fiscales deben empezar por producir balances convencionales que ofrezcan estimaciones más confiables del patrimonio neto convencional, que bien puede ser negativo. Para gestionar activos y pasivos de manera efectiva, también deben generar balances integrales (o restricciones presupuestarias intertemporales), que incluyan el valor actual descontado de canales de ingresos no contractuales probables a futuro, como impuestos (activos implícitos) y erogaciones, como los beneficios de seguridad social (pasivos implícitos).
Esto mostraría el patrimonio neto integral del gobierno -que, a diferencia del patrimonio neto convencional, no debe ser negativo, si ha de evitarse una insolvencia equitativa o una insolvencia de flujo de caja (la incapacidad de cumplir con las obligaciones financieras contractuales al momento del vencimiento)-. Los riesgos son importantes: como demostró un estudio del FMI del 2021, la extrapolación de las políticas actuales para el gasto público y los ingresos fiscales muchas veces resulta en un patrimonio neto integral negativo, frecuentemente impulsado por el envejecimiento de la población. En otras palabras, a menos que los gobiernos reconsideren sus normas contables, pueden terminar pagando un precio muy elevado.
El autor
Willem H. Buiter, execonomista jefe de Citibank y exmiembro del Comité de Política Monetaria del Banco de Inglaterra, es un asesor económico independiente.
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