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Los contrapesos en el sistema de la política de competencia en México
En los sistemas regulatorios nadie debe tener todo el poder. Demasiado poder tiende a corromper a quien lo detenta. Por ello, los diseños institucionales de países desarrollados buscan formar contrapesos entre autoridades: ninguna autoridad debe tener por sí sola todas las decisiones que afectan a toda o una parte de la sociedad.
En lo relacionado a la autoridad de competencia mexicana no es diferente: 1. La Autoridad Investigadora de Cofece decide qué investigaciones se inician, sin injerencia del Pleno, quien se encarga de tomar la decisión final, ayudado por la Secretaría Técnica habiendo valorado las pruebas aportadas en la investigación tanto por denunciados, como por denunciantes y coadyuvantes. 2. Una vez que el Pleno resuelve, las empresas pueden interponer amparo como medio de defensa. El Poder Judicial de la Federación se encarga de revisar esos amparos. Como le decía en una entrega pasada, Cofece ha ganado entre 2013 y 2023 el 89% de esos casos. 3. Otras autoridades hacen regulación sectorial de mercado que tiene fines similares a los de competencia, pero que no duplica sus funciones. Por ejemplo, IFT, CRE, CNBV, Banxico, SICT, SEMAR, etcétera. Algunos de ellos dependen directamente del ejecutivo federal, otros tienen diferentes grados de autonomía.¹
El objetivo de tener tanto reguladores sectoriales como de competencia, es que los reguladores sectoriales “prevengan” las fallas del mercado, mientras que la autoridad de competencia las “corrija”, cuando aparecen a pesar de la regulación sectorial.
Por ello, se le da también a la autoridad de competencia la facultad de hacerles recomendaciones a las autoridades sectoriales, con la finalidad de que se modifiquen o eliminen normas que estén distorsionando el piso parejo necesario para una sana competencia en un mercado. Las investigaciones de barreras a la competencia, los estudios económicos y los procedimientos de opiniones, son herramientas que Cofece usa para emitir estas recomendaciones.
Los siguientes casos son una muestra de recomendaciones que Cofece ha emitido en los últimos años: • En 2015 el Congreso de Coahuila emitió una iniciativa de Ley en la que se establecía que una nueva gasolinera no se podía poner a menos de 1.5 kms de otra ya establecida. Cofece emitió opinión en la cual consideró que esto dificultaba la entrada de nuevos competidores, lo cual podía aumentar el precio cobrado a los consumidores. El ejecutivo estatal recomendó al Congreso Estatal revisar la norma. • En 2011 la ALDF emitió la Norma 29 la cual restringía las ubicaciones en que podían establecerse nuevos competidores de comercio al menudeo. Cofeco (la antecesora de Cofece) consideró que esto podía perjudicar al consumidor al reducirle opciones para comprar sus productos, por lo que emitió opinión para que se modificara la norma. A través de una acción de inconstitucionalidad impulsada por Cofeco y la entonces PGR, la SCJN determinó que la norma debía modificarse. • En 2012 el cabildo de la ciudad de Uruapan, Michoacán, emitió un acuerdo que impide el establecimiento de ciertas tiendas comerciales en una amplia zona de la ciudad. Cofece emitió opinión en 2017 mediante la cual consideró que dicho acuerdo de cabildo restringe las alternativas de los consumidores y por ende los afecta. Dicho acuerdo sigue vigente a pesar de la opinión de la autoridad de competencia. • En 2017 mediante la emisión del Estudio de Medicamentos de Patente Vencida, Cofece recomendó promover el uso de la Cláusula Bolar, norma que facilita la entrada al mercado de fabricantes de medicamentos, con la finalidad de que existan más alternativas para el consumidor. En 2020 el legislativo federal incluyó previsiones para la modificación y promoción de dicha cláusula en la Ley Federal de Protección a la Propiedad Industrial.
Como se observa algunas de estas opiniones y recomendaciones han sido retomadas en diversos grados por sus destinatarios. Cofece no tiene facultades para que otra autoridad retome forzosamente sus recomendaciones, porque como le decía, vivimos en una democracia y sería peligroso que una autoridad (la que sea), tenga poder para obligar a otras que no dependan directamente de ella.
Sin embargo, en mi opinión, las autoridades que son destinatarias de una recomendación de la autoridad de competencia deberían siempre publicar una justificación en caso de que no vayan a retomar alguna de sus recomendaciones. Esto para, al menos, generar un diálogo entre autoridades que se base en el análisis técnico de los mercados.
¹ Instituto Federal de Telecomunicaciones, Comisión Reguladora de Energía, Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Banco de México, Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Marina, respectivamente.
*El autor es comisionado de la Cofece.
