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Opinión

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El buen crecimiento depende de una correcta colaboración público-privada

Si bien los formuladores de políticas entienden que el Reino Unido necesita más inversión pública para abordar sus mayores desafíos, la solución propuesta requiere más trabajo. Una estrategia industrial para el siglo XXI debería orientarse en torno a misiones clave, no a sectores específicos.

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LONDRES. El gobierno laborista del Reino Unido ha pensado mucho sobre las inversiones públicas necesarias para reencauzar la economía, tras catorce años de austeridad, descuido de la infraestructura social y fuga de capitales como resultado del Brexit y de la incertidumbre económica. Entiende que la situación exige una nueva estrategia frente a grandes problemas como la pobreza infantil, las desigualdades sanitarias, la debilidad de la base industrial y las dificultades en el área de la infraestructura pública. 

¿Cómo debería ser esa estrategia? El reciente documento de propuestas («green paper») sobre estrategia industrial del Ministerio de Negocios y Comercio del RU, Invest 2035, es un buen comienzo. Pero en mi respuesta durante el proceso de consulta pública, destaqué la necesidad de que la estrategia industrial gire en torno a «misiones» fundamentales (por ejemplo, lograr la emisión neta nula de carbono) y no en torno a sectores específicos (que es lo que al parecer está haciendo el gobierno). Aunque este se ha fijado cinco «misiones», parecen más bien objetivos, con algunas submetas relacionadas, en vez de lineamientos centrales para la colaboración entre el sector público y la industria.

El cumplimiento de la agenda laborista depende de que esa colaboración sea adecuada. Muchas veces, el concepto de colaboración público‑privada en el RU implicó que el Estado pagara más de la cuenta y el sector privado no cumpliera. Por ejemplo, después del referéndum por el Brexit, el gobierno concedió en secreto a Nissan 61 millones de libras (76 millones de dólares) para la fabricación de autos en el RU. Pero Nissan canceló una ampliación de su planta en Sunderland que tenía prevista, y los puestos de trabajo prometidos nunca se materializaron.

Asimismo, en el marco de las fallidas «iniciativas de financiación privada» de los años noventa, el Estado pagaba sumas exageradas a contratistas privados para que gestionaran servicios públicos (por ejemplo, prisiones, escuelas y hospitales), que a menudo volvían al Estado en malas condiciones y sin ninguna mejora clara del servicio. Esta modalidad se utilizó mucho para la construcción de hospitales del Servicio Nacional de Salud, y los primeros quince contratos generaron 45 millones de libras en honorarios para asesores de los sectores público y privado (alrededor del 4% del valor del capital de los acuerdos). Un análisis posterior del Tesoro británico demostró que el costo general de estas iniciativas fue el doble del tipo de interés de la deuda pública.

Felizmente, en el resto del mundo ha habido muchas asociaciones público‑privadas con resultados más positivos. El banco nacional de desarrollo alemán, KfW, ofrece préstamos con bajo interés a las empresas que acepten descarbonizarse. Y cuando el gobierno francés ofreció un plan de rescate por la COVID‑19 a Air France, puso como condición que la empresa redujera el nivel de emisión por pasajero y la cantidad de vuelos nacionales (en cambio, el RU rescató a easyJet sin ponerle condiciones).

En Estados Unidos, la Ley de CHIPS y Ciencia obliga a las empresas que reciban fondos públicos a comprometerse con planes climáticos y de desarrollo de la fuerza laboral, ofrecer servicios de guardería y pagar salarios dignos. También se da preferencia a las empresas que reinvierten las ganancias en vez de usarlas para recomprar acciones.

Al RU no le falta experiencia en configurar mercados en torno a objetivos claros. En el desarrollo de la vacuna contra la COVID‑19 de Oxford/AstraZeneca, el gobierno utilizó un modelo de riesgo y recompensa compartidos en el que aportaría el 95% de la financiación a cambio de determinados compromisos de la empresa. AstraZeneca entregaría los primeros cien millones de dosis al RU y permitiría al gobierno donar o reasignar los excedentes de vacunas.

Asimismo, cuando Octopus Energy compró a la proveedora de energía Bulb, el gobierno británico obtuvo 1500 millones de libras de beneficios, ya que Octopus devolvió el apoyo público que había recibido por un acuerdo anterior para el reparto de ganancias. De tal modo se protegieron puestos de trabajo y se evitaron costos adicionales para los consumidores.

Con una estrategia orientada a misiones, el gobierno laborista puede extender y sistematizar este tipo de relación entre el sector público y el privado. En lugar de una postura «incondicionalmente proempresa» como la que plantea en el green paper, debe asegurar que la inversión pública tenga objetivos claros: movilizar capital privado, crear nuevos mercados y aumentar la competitividad a largo plazo.

Piénsese en el objetivo de emisión neta nula del RU, que no se agota en el uso de fuentes de energía limpias, sino que también incluye la alimentación, el transporte y la construcción. Al Estado le corresponde un papel crucial de actuar como iniciador que configure los mercados de modo tal que los incentivos privados se condigan con los objetivos públicos. Pero según este criterio, las últimas medidas del gobierno laborista parecen insuficientes.

Por ejemplo, los acuerdos del primer ministro Keir Starmer con el banco de inversión Macquarie, la gestora de activos Blackstone y otras entidades reunieron más de 60 000 millones de libras en inversiones, sin establecer expectativas claras y orientadas a los resultados ni garantizar que se compartan tanto los riesgos como las recompensas. Del mismo modo, el apoyo del gobierno a las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono (22 000 millones de libras hasta el momento) habilita un flujo de fondos hacia las grandes petroleras sin exigirles responsabilidades en la transición verde.

Estos acuerdos están estructurados para lograr crecimiento a cualquier precio, cuando lo que realmente necesita el RU es crecimiento inclusivo y sostenible. Esto requiere mejorar la gobernanza empresarial, para evitar situaciones como la de la empresa de agua y saneamiento Thames Water, que se quedó con una deuda de más de 2000 millones de libras tras la adquisición de la mayoría de las acciones por Macquarie en 2006.

Como ya he dicho antes, el crecimiento en sí no es una misión, sino un resultado de la inversión pública y privada, y el buen crecimiento es resultado de la inversión dirigida. Para que la transición climática del RU ofrezca beneficios duraderos para las personas y el planeta, el gobierno debe relacionarse con el sector privado desde una postura de autoconfianza, no de capitulación. Y un primer paso puede ser que el gobierno emplee herramientas de las que ya dispone. El nuevo fondo soberano del RU (NWF) y la empresa pública de energía limpia Great British Energy (cuya puesta en marcha está prevista para principios del año que viene) pueden suponer importantes cambios, pero sólo si las autoridades aciertan en su implementación.

Por ejemplo, el NWF debería someter la inversión pública a condiciones; proveer acceso público a la propiedad intelectual y a las patentes para la investigación; crear subsidios y otros incentivos para inversiones alineadas con misiones; y utilizar los programas de garantías de préstamos y los rescates para llevar a las empresas hacia la descarbonización, la mejora de las condiciones laborales y una menor recompra de acciones. Otra potente herramienta es la compra pública, ya que constituye un tercio del gasto público total y puede dirigir inversiones hacia objetivos con importancia estratégica.

En última instancia, el gobierno británico debe pasar de un enfoque sectorial a otro orientado a misiones, con adopción de una forma de colaboración público‑privada derivada de la autoconfianza y orientada a resultados que incentive al sector privado a hacer su parte. Los laboristas entienden el problema, pero la solución que proponen todavía es incompleta.

La autora

Mariana Mazzucato es profesora de Economía de la Innovación y el Valor Público en el University College de Londres y autora de Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism (Penguin Books, 2022).

Copyright: Project Syndicate, 2025 www.project-syndicate.org

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