Polos de Desarrollo: incentivos ambiciosos, retos estructurales

Desde la publicación del decreto presidencial del 22 de mayo de 2025, que otorga estímulos fiscales en los Polos de Desarrollo Económico para el Bienestar, la implementación de esta política ha comenzado a tomar forma en distintas regiones del país. Por ello, recientemente, 31 de julio, la presidenta Sheinbaum publicó una modificación al decreto original, en el que introdujo cambios orientados a fortalecer la conexión entre los polos, la educación técnica y el entorno regulatorio. Si bien esto fortalece la normativa, la viabilidad del proyecto dependerá de factores estructurales críticos adicionales como la seguridad, la infraestructura y la capacidad de ejecución local, a la luz de experiencias internacionales comparables.

Este desarrollo forma parte de una estrategia nacional que contempla 15 polos orientados a detonar inversión productiva en regiones clave mediante incentivos fiscales para empresas y desarrolladores y la agilización de trámites en línea con la implementación de las recientes reformas legales que habilitaron a la Agencia de Transformación Digital y de Telecomunicaciones (ATDT) como un ente rector del gran sistema de simplificación administrativa y digitalización para los tres órdenes de gobierno. El primer polo del Plan México arrancó formalmente con la firma del convenio oficial en un parque industrial de 342 hectáreas ubicado en Michoacán. Aunque uno de los primeros polos ya había sido inaugurado en Puebla, este acuerdo marca el inicio formal del programa.

Una referencia histórica particularmente relevante es el Plan de Polos de Desarrollo impulsado en España en las décadas de 1960 y 1970. Aquel programa, de diseño centralista y fuertemente intervencionista, aspiraba a redistribuir la industrialización más allá de los polos tradicionales de Madrid y Barcelona, mediante la creación de nuevas zonas de desarrollo acompañadas de subsidios, exenciones fiscales y una amplia inversión pública. Pese al entusiasmo inicial, el proyecto no logró consolidar un sólo polo exitoso.

Aunque sirvió como instrumento para canalizar obra pública y atraer ciertos proyectos de infraestructura, fracasó en generar ecosistemas industriales autosuficientes. La ausencia de industria ferroviaria, la falta de integración con cadenas de valor y la desconexión entre los incentivos ofrecidos y las condiciones reales del mercado fueron elementos clave del fracaso. Estas deficiencias no sólo impidieron el crecimiento regional sostenido, sino que expusieron los límites de intentar inducir el desarrollo económico desde el aparato estatal sin considerar la dinámica empresarial orgánica ni la lógica de competitividad sectorial.

Por otro lado, la experiencia de China con sus Zonas Económicas Especiales, tiene casos emblemáticos como Shenzhen que pasó de ser una aldea pesquera en los años 80 a convertirse en el actual centro global de innovación y manufactura. Esto demuestra también que los polos de desarrollo pueden ser catalizadores de transformación industrial y atracción de inversión, pero sólo bajo condiciones muy específicas: las zonas fueron gestionadas con autonomía administrativa y regulatoria, cercanía a puertos, grandes ciudades y rutas logísticas internacionales, y una amplia inversión pública en infraestructura y formación de capital humano.

Debe destacarse que no todos los polos chinos fueron exitosos; algunos quedaron como “ciudades fantasmas” por mala planeación o corrupción local y en algunos casos el modelo generó desigualdades regionales, dejando a otras zonas del país sin el mismo nivel de desarrollo.

El diseño de los polos mexicanos, aunque se plantea con una vocación de largo plazo, combina elementos que evocan tanto las aspiraciones de industrialización acelerada como los supuestos problemáticos de experiencias anteriores, como la española. En contraposición, el modelo chino no solo ofrecía incentivos fiscales, sino que estaba acompañado de una reforma estructural del entorno operativo: infraestructura moderna, autonomía administrativa, coordinación centralizada y una política industrial clara a largo plazo.

En el caso mexicano, el Decreto establece beneficios fiscales dirigidos a dos tipos de contribuyentes: por un lado, a personas físicas y morales que inicien actividades económicas productivas dentro de los polos tras su declaratoria; por otro, a las empresas autorizadas como desarrolladores, responsables de construir y administrar los espacios. Entre los estímulos más relevantes está la deducción inmediata del 100% en inversiones nuevas en activos fijos dentro de los polos, condicionada a un periodo mínimo de permanencia de dos años, así como una deducción adicional del 25% sobre gastos incrementales en capacitación técnica e innovación. Aunque este esquema busca acelerar decisiones de inversión, su impacto dependerá de si se acompaña —como ocurrió en China— de condiciones estructurales que reduzcan el riesgo y eleven la competitividad real de las regiones.

Asimismo, el atractivo de estos estímulos no puede analizarse en abstracto. La deducción adicional, por ejemplo, se condiciona a que los trabajadores capacitados estén registrados ante el IMSS y participen en programas de educación dual avalados por la SEP. Por otro lado, los gastos de innovación deducibles deben estar vinculados con el desarrollo de invenciones susceptibles de patente o con procesos de certificación inicial para integrarse en cadenas de proveeduría. Estas condiciones, aunque razonables desde una perspectiva de control fiscal y de seguridad social, también limitan el alcance del beneficio y podrían desalentar su adopción por parte de pequeñas y medianas empresas que no cuentan con estructuras formales y suficientemente sólidas. A lo anterior se suma que el acceso a estos estímulos requiere la celebración previa de convenios de coordinación entre las entidades federativas y la Federación, así como la obtención de autorizaciones específicas por parte de un Comité Intersecretarial de Promoción.

Para que el esquema sea eficaz, dicho comité deberá operar con amplia coordinación institucional y celeridad en sus procesos, a fin de brindar certidumbre y evitar retrasos que puedan afectar la oportunidad de las inversiones. El Decreto original detalla sus atribuciones, los criterios para seleccionar territorios candidatos a ser polos, el procedimiento para autorizar a los desarrolladores, así como las causales de revocación de estas autorizaciones. Se establece, también que las entidades federativas podrán proponer superficies de terreno para ser consideradas como polos, mismas que serán evaluadas con base en criterios como conectividad, sostenibilidad, factibilidad social, acceso a servicios e infraestructura, densidad poblacional, disponibilidad educativa, entre otros. Este enfoque pretende incorporar elementos técnicos en la toma de decisiones territoriales, pero también deja entrever el riesgo de una sobrerregulación que, lejos de facilitar la instalación de empresas, podría terminar por entorpecerla. La complejidad del procedimiento y los requisitos a los desarrolladores —como contar con seguros vigentes y evitar la cesión de autorizaciones— podrían convertirse en barreras que reduzcan el dinamismo del esquema.

Adicionalmente, con los ajustes al decreto original publicados el 31 de julio, se incorpora la posibilidad de aplicar los estímulos fiscales por capacitación cuando los contribuyentes o desarrolladores celebren contratos de comodato con instituciones públicas de educación media superior o superior, otorgándoles gratuitamente el uso de bienes nuevos de activo fijo. Este cambio busca alinear la formación técnica con las necesidades de la industria local y facilitar la inserción laboral de estudiantes mediante esquemas de educación dual. Además, se integró de manera formal a la ATDT como miembro del Comité, con el objetivo de simplificar y digitalizar trámites para la operación de los polos, y se establecieron lineamientos para que ciertas gestiones administrativas puedan diferirse con base en una manifestación de cumplimiento bajo protesta de decir verdad. Estas modificaciones reflejan un esfuerzo por agilizar la implementación y fomentar una mejor articulación entre inversión, formación de capital humano e infraestructura institucional, aunque su éxito dependerá de la capacidad real de coordinación para los tres órdenes de gobierno, a la luz de la implementación de la nueva ley para la eliminación de trámites burocráticos.

Más allá de estos aspectos normativos, la pregunta de fondo es si este tipo de intervención estatal puede generar ventajas competitivas sostenibles en el tiempo. En su análisis sobre la competitividad nacional, Michael Porter advierte que los subsidios y subvenciones directas rara vez fortalecen el posicionamiento económico de un país. Por el contrario, tienden a concentrarse en sectores con bajo dinamismo, poca productividad o en proceso de contracción, lo que retrasa su necesaria transformación. Porter identifica que las subvenciones prolongadas generan dependencia, reducen los incentivos empresariales a invertir con visión de riesgo y promueven una lógica de captura regulatoria en la que las empresas concentran esfuerzos en renovar apoyos estatales más que en innovar o expandir sus mercados. A diferencia de estas políticas, los incentivos fiscales tienen el potencial de alinear mejor los objetivos públicos con los intereses privados, al obligar a las empresas a invertir sólo cuando esperan retornos positivos y cuando identifican oportunidades reales de mercado.

Sin embargo, incluso los mejores incentivos fiscales pueden resultar ineficaces si no existen las condiciones económicas mínimas para que los polos prosperen. Uno de los elementos más relevantes que han identificado, tanto estudios empíricos como experiencias comparadas, es la necesidad de contar con una o varias líneas ferroviarias, aeropuertos, puertos y carreteras que actúen como centros de gravedad económica dentro de cada polo. Por su parte, las industrias que operen en los polos deberán ser capaces de atraer proveedores, generar demanda de servicios complementarios y fomentar la especialización regional. Sin una base industrial sólida que sirva como ancla, los polos pueden quedar atrapados en un esquema de infrautilización de recursos públicos, donde las inversiones estatales en infraestructura y subsidios fiscales no logran activar dinámicas de crecimiento sostenido.

En el caso mexicano, aún no está claro qué sectores desempeñarán ese papel de arrastre en los Polos del Desarrollo y qué proyectos de infraestructura complementarán la operación de uno. El discurso oficial sugiere un enfoque en manufactura avanzada, energía, tecnología o agroindustria, pero la definición concreta de cadenas de valor prioritarias y el diseño de políticas sectoriales específicas parecen aún pendientes. La falta de claridad sobre esta dimensión estratégica puede comprometer el impacto de los estímulos fiscales, al no ofrecer a los inversionistas un horizonte de certidumbre suficiente sobre la sostenibilidad económica de sus proyectos en el mediano y largo plazo.

En suma, los Polos de Desarrollo Económico para el Bienestar representan una apuesta ambiciosa, con un diseño legal y fiscal robusto. Sin embargo, su éxito dependerá de una implementación ágil, coordinada y sensible a las realidades locales. A diferencia del modelo chino, que combinó incentivos con infraestructura, autonomía operativa y visión estratégica de largo plazo, México corre el riesgo de repetir errores de otros países si prioriza los estímulos sin atender las condiciones estructurales. Sin articulación con el sector productivo, el despliegue de la infraestructura necesaria o la ejecución eficaz, esta política podría sumarse a la lista de iniciativas bien intencionadas, pero incapaces de transformar el desarrollo regional.

*La autora es Directora de Inteligencia Más y maestra en Gobierno y Políticas Públicas en la Universidad Panamericana.