Lo que podemos aprender del modelo israelí de competencia económica

La Ley de Competencia Económica 5748-1988 (Economic Competition Law 5748-1988) es la principal legislación que se ocupa de las cuestiones de competencia y antimonopolio en Israel. Su objetivo es evitar perjuicios a la competencia o al público y contiene las normas sustantivas que se aplican a diversas prácticas comerciales restrictivas (arreglos restrictivos, fusiones, monopolios, grupos concertados e importadores oficiales. Sin embargo, en los últimos años se observa la adopción de nuevas normativas en materia de libre competencia. En particular, la Ley de Promoción de la Competencia y Reducción de la Concentración (Law for Promotion of Competition and Reduction of Concentration, 5774-2013), promulgada en 2013, tiene por objeto reducir la concentración del mercado en toda la economía y promover la competencia en varios sectores de la economía israelí. Otra ley relevante se aprobó al año siguiente. La Ley de Promoción de la Competencia en el Sector de Alimentos, 5974-2014 (Foods Sector Competition Promotion Law, 5974-2014) se sumó a las prohibiciones impuestas por la Ley de Competencia Económica. El objetivo de la Ley Alimentaria es aumentar la competencia en el sector alimentario y en el sector de productos de consumo para reducir los precios de los bienes de consumo para el consumidor.

2. La Ley de Promoción de la Competencia y Reducción de la Concentración a) Antecedentes de la ley anticoncentración: Un estudio del Banco de Israel, elaborado en 2009, sobre grupos empresariales, mostró que, en comparación con otros países desarrollados, el nivel de concentración en Israel era alto, lo que se reflejaba en el número de grupos empresariales existentes, y que estos grupos poseían altos niveles de apalancamiento financiero. El estudio sugirió que esta estructura de grupos empresariales podía constituir un riesgo para la estabilidad financiera de Israel debido al tamaño y la complejidad de los grupos.

Según información de prensa, hace diez años, unos pocos grandes conglomerados y empresas familiares solían dominar la economía israelí, en particular en sectores como los servicios financieros y la energía. Por ello, en octubre de 2010 se estableció el Comité Gubernamental para el Aumentar la Competitividad en la Economía para examinar la competitividad general del mercado en Israel y recomendar posibles herramientas de política para promover la competitividad del mercado. De acuerdo a un informe del Comité de 2011, la excesiva concentración de la economía israelí se manifestaba en el control que tales conglomerados empresariales ejercían en los activos financieros y no financieros de la economía. El Comité concluyó que este control se lograba, en muchos casos, a través de grupos empresariales con una estructura piramidal. Además, el Comité señaló que esta estructura de mercado concentrada planteaba una preocupación sobre los efectos adversos en la resiliencia del sistema financiero, en el nivel de competencia y también en los ahorrantes, los accionistas minoritarios de empresas que cotizan en bolsa y los tenedores de bonos corporativos.

Por tanto, el Comité efectuó recomendaciones para aumentar la competitividad en la economía israelí, garantizar un mercado más competitivo y eficiente, proteger a los inversionistas públicos y fortalecer la resiliencia y estabilidad de los intermediarios financieros. Dichas recomendaciones, al igual que la estructura de la ley, recaían sobre tres ámbitos: la obligación de tener en cuenta los niveles de concentración en toda la economía y el nivel de competencia en industrias específicas al asignar derechos; la limitación del control de las sociedades piramidales; y la separación entre grandes sociedades no financieras y grandes entidades financieras.

b) El contenido de la ley anticoncentración Con el objetivo de implementar las recomendaciones del Comité, en 2013 se promulgó la Ley de Promoción de la Competencia y Reducción de la Concentración (Law for Promotion of Competition and Reduction of Concentration, 5774-2013), en adelante “la ley anticoncentración”, hasta su completa implementación en diciembre de 2019. De acuerdo con un informe del año 2020, del Centro de Investigación e Información de la Knesset (Parlamento Israelí) -en adelante, el informe de 2020, la ley anticoncentración es la única legislación de su tipo en el mundo, en cuanto a las limitaciones que impone a los grupos empresariales piramidales.

Esta ley se basaría en una perspectiva innovadora sobre la competencia, un examen de la concentración agregada, en oposición a la perspectiva adoptada por las leyes antimonopolio, que se centran en la competencia en un sector específico o en varias industrias. Solo una vez antes en la historia económica se habrían aprobado leyes que imponen limitaciones similares: durante la década de 1930 en los Estados Unidos. Los analistas en Israel estimaban, en 2013, que aproximadamente 40 empresas que transaban en bolsa, con un valor de mercado total de $25 mil millones de dólares (a esa fecha), tendrían que ser privatizadas o al menos refinanciadas bajo la nueva legislación. Siguiendo las recomendaciones del Comité, la ley regula las consideraciones sobre la concentración de toda la economía en la asignación de derechos a entidades privadas, en dos secciones:

• La primera sección trata sobre la obligación de un ministerio de gobierno que busca asignar activos públicos (licencias, contratos o acciones en infraestructuras esenciales y en la privatización de empresas gubernamentales) a “entidades concentradas”, de tomar en consideración, en consulta con el Comité para Reducir la Concentración, el nivel de concentración de toda la economía. El Director General de la Autoridad Antimonopolio funge como Presidente del Comité para Reducir la Concentración y entre sus miembros se encuentran el Director General del Ministerio de Hacienda y el Titular del Consejo Económico Nacional. Los dictámenes del Comité se publican en el sitio web del Ministerio de Hacienda. En este contexto, las actividades del Comité incluyen la elaboración y publicación de listados de empresas con un nivel significativo de actividad económica (tanto sociedades no financieras como entidades financieras) y entidades titulares de derechos sobre infraestructuras esenciales (denominadas conjuntamente “entidades concentradas”), de acuerdo a la Ley.

Estas listas se publican en Reshumot (la publicación oficial del gobierno) y en el sitio web del Ministerio de Hacienda. • La segunda sección trata de la obligación de cualquier ministerio gubernamental que pretenda asignar un derecho a una entidad privada, de tener que considerar la “promoción de la competencia específica de la industria”. Esta obligación se aplica a los derechos que impliquen contratos o participaciones significativas de infraestructuras esenciales o una licencia (aunque no sea para una infraestructura esencial) y siempre que, por la naturaleza del derecho, su valor económico o la ley que le sea de aplicación ello, el número de operadores en la industria relevante sea limitado. Además, con respecto a un derecho que aparece en la “Lista de Derechos” publicada por el Director General de la Autoridad Antimonopolio, existe la obligación de consultar con el Director General sobre las consideraciones de promover la competencia dentro de una industria. La Lista de Derechos se publica en el Reshumot y en el sitio web de la Autoridad y las decisiones del Director General también se publican en el sitio web. De acuerdo con información de prensa, este capítulo tiene por objeto desmantelar las estructuras de participación empresarial de varios niveles, o “pirámides empresariales”, como se las conoce en Israel, y habría sentado un precedente mundial. Según la ley, ningún grupo puede tener más de dos niveles de empresas que cotizan en bolsa (ya sea que hayan emitido acciones o bonos). Entre otras cosas, esto tiene como objetivo obstaculizar a los accionistas mayoritarios que toman las riendas de las empresas en la parte inferior de la pirámide a pesar de poseer solo una pequeña fracción del capital social de una empresa. Las “pirámides” que, a la fecha de entrada en vigor de la ley, controlasen más de dos empresas, estaban obligadas a vender estos negocios a fines de 2019. Asimismo, la anticoncentración tiene por objetivo impedir que las grandes instituciones financieras posean un “negocio financiero significativo” al mismo tiempo que un “negocio no financiero significativo”. Los conglomerados de empresas tenían hasta diciembre de 2019 para deshacerse de los activos.

c) La implementación de la ley anticoncentración La implementación de cada uno de estos capítulos fue analizada separadamente por el Centro de Investigación e Información de la Knesset (Parlamento Israelí) en un informe del año 2020. El informe aclara que, si bien lleva tiempo evaluar el impacto de la ley anticoncentración en la economía utilizando herramientas empíricas, como evaluar los cambios en la asignación de los recursos del mercado (crédito, empleados, productos, etc.), además que medir el efecto directo de la ley requiere aislar el efecto de otras variables (ej. regulaciones financieras adicionales, ciclos económicos, etc.), desde un punto de vista cualitativo, la mera implementación de la ley habría supuesto una reducción del nivel de concentración agregada26. De acuerdo al informe, un análisis preliminar del impacto económico de la citada norma, que examina principalmente los efectos a corto plazo, indica los siguientes hallazgos:

Asimismo, el informe de 2020 al Knesset analizó la implementación de la ley anticoncentración de acuerdo a los objetivos de cada capítulo de ésta:

• Toma en consideración la concentración agregada y la competitividad sectorial al asignar los derechos de infraestructuras esenciales y al privatizar empresas estatales: Para estos efectos se formó el Comité para Reducir la Concentración, integrado por el Director General del Ministerio de Finanzas, el Director General de la Autoridad de Competencia de Israel y el Titular del Consejo Económico Nacional, el que publicó 27 informes sobre temas de concentración agregada entre 2015 y 2019. En marzo de 2019 se publicó una metodología para examinar la concentración agregada, la que delineó varios parámetros para definir los elementos del mercado concentrador y medir su fuerza de mercado. En septiembre de 2019 se definieron 75 grupos como elementos concentradores.

• Desmantelamiento de la estructura piramidal de las empresas públicas israelíes para diciembre de 2019. Separación de participaciones reales de participaciones financieras en Israel para 2019: En 2019, Israel tenía 21 grupos definidos como sociedades no financieras significativas (facturación o crédito anual superior a 6 mil millones de shekels) y 18 grupos definidos como entidades financieras significativas (con más de 40 mil millones de shekels en activos). Según los informes de las sociedades a la Bolsa de Valores, ocho grupos empresariales definidos como accionistas de control tanto en sociedades no financieras significativas como en entidades financieras significativas han vendido sus participaciones reales o financieras desde la entrada en vigor de la Ley de Concentraciones.