Caso INAI: omisiones, mala fe y los silencios de la Constitución

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho público el proyecto de sentencia relacionado con la controversia constitucional promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI), en la cual impugnó la falta de designación de los comisionados vacantes por parte del Senado de la República.

Según lo establecido por la Constitución, el citado órgano garante se integra con siete comisionados, pero actualmente presenta tres vacantes debido a la conclusión del cargo de los comisionados Monterrey Chepov y Guerra Ford en 2022, así como Javier Acuña Llamas el 31 de marzo de 2023.

Esta situación ha provocado que, desde el 1 de abril de este año, el INAI se encuentre impedido para ejercer las atribuciones legales y constitucionales que requieren la intervención o aprobación de su máximo órgano de decisión, ya que el Estatuto Orgánico del Instituto exige un quórum de cinco comisionados para llevar a cabo las sesiones plenarias.

En ese sentido, la afectación al INAI resulta incuestionable. Ya desde la controversia constitucional 207/2022 (1), la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó que la falta de completa integración de un órgano colegiado puede tener un impacto inhabilitante o no inhabilitante. En ese asunto, se precisó que la falta de completa integración en grado inhabilitante ocurre cuando la omisión de finalizar el proceso de designación genera más vacantes que impiden al órgano desempeñar adecuadamente todas las atribuciones para las cuales fue creado por el constituyente.

Sin embargo, si bien la existencia de la afectación constituye un requisito indispensable para la procedencia de la controversia constitucional, en este caso el debate se centra en determinar si realmente existe o no la omisión atribuida al Senado.

Por su parte, el proyecto de sentencia presentado por la ministra Loretta Ortiz sostiene que no se actualiza la omisión reclamada. Primero, pues considera que el Senado cumplió con los aspectos reglados que le obligaban a realizar ciertas actuaciones y, segundo, señala que no existe una inactividad total de la autoridad demandada, “ya que se advierte que ha impulsado el procedimiento para realizar los nombramientos pendientes” (2).

Para llegar a estas conclusiones, el proyecto transita por el análisis de diversos aspectos, pero hay uno en particular al que considero importante prestar atención, ya que una interpretación diversa a la adoptada por la ponente podría cambiar por completo el sentido de la propuesta presentada. Me refiero a la existencia –o en este caso inexistencia– de un plazo específico en la Constitución para concluir con el proceso de designación.

La designación de los comisionados del INAI es una facultad de ejercicio obligatorio, no opcional, en el que intervienen el Senado y el Ejecutivo, este último únicamente con la capacidad de objetar hasta por dos ocasiones las propuestas aprobadas.

No obstante, ni la Constitución, ni la ley disponen un plazo específico en el cual deba agotarse dicho procedimiento. En este sentido, el proyecto considera que “tanto el Constituyente, como el Legislador Federal delegaron el establecimiento del plazo de designación al propio Senado…”.

En el caso concreto de las vacancias ocurridas en 2022, si bien la convocatoria del Senado establece plazos máximos para el desahogo de las etapas intermedias del proceso (3), nada dice con relación a la culminación del mismo.

La falta de un plazo definido para la designación de los comisionados se justifica en el proyecto argumentando que, el Senado “es un órgano de naturaleza política y representativa, cuya naturaleza implica consensos y acuerdos políticos para la toma de decisiones de acuerdo con su función parlamentaria”.

Sin embargo, esta justificación no se sostiene si consideramos que en los procesos de designación de otros órganos colegiados, la Constitución sí establece un plazo máximo para su finalización. Incluso, en los propios transitorios de la reforma constitucional que da origen al INAI, se establece un plazo de 90 días para la designación de los comisionados del organismo garante (4).

Ahora bien, ¿puede el Senado alegar en su favor la inexistencia de un plazo máximo en su convocatoria para justificar la omisión que se le atribuye? Este cuestionamiento puede atenderse a partir de uno de los principios generales del derecho: nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nadie puede alegar a su favor su propia torpeza o dolo o no puede ser escuchado el que invoca su propia culpa).

En otras palabras, si se acepta la premisa del proyecto de que la intención del Constituyente y el Legislador Federal fue la de delegar en el Senado la facultad de establecer los plazos para el proceso de designación de los comisionados, el hecho de no haber señalado un plazo máximo en el proceso que se analiza, no podría utilizarse como argumento para justificar su omisión, pues ello equivaldría a permitirles beneficiarse de su propia torpeza o mala fe.

Por otro lado, si se sostiene que ni la Constitución ni la ley imponen en el Senado la obligación de establecer un plazo perentorio para la designación de los comisionados, estaríamos ante la existencia de una laguna normativa teleológica.

Una laguna normativa teleológica se presenta cuando el sistema es completo según un esquema de regla general – excepción especial, pero podemos advertir una incongruencia valorativa dentro de él, es decir, las mismas razones que sirven para justificar la excepción, deberían valer para justificar otras excepciones que el legislador no incluyó (5).

En el caso concreto, la regla general establecida por el Constituyente es la de no imponer en el Senado un plazo máximo para la designación de los comisionados del INAI. La excepción se encuentra en los transitorios de la reforma constitucional de 2004, que establecen un plazo máximo de 90 días para la designación con el fin de "asegurar la renovación escalonada de los comisionados".

Esta laguna válidamente podría resolverse mediante la integración por analogía o mayoría de razón que la Corte realice, como lo ha hecho en otros casos.

Precisamente en la controversia constitucional 207/2022 donde se analizó la omisión atribuida al Ejecutivo en el proceso de designación de los Comisionados de COFECE, el proyecto de sentencia sostenía que la falta de plazo en la Constitución no podía llegar al extremo de eximir el cumplimiento de la obligación referida. Incluso, en la discusión de dicho asunto, el ministro Pérez Dayán sostuvo que “en esta oportunidad donde se advierta ya que el propio texto constitucional no nos da un plazo en este específico territorio, aunque si lo hace en los demás, corresponde a esta Suprema Corte colmar esa laguna…” (6).

Es evidente que la Constitución no anticipa la mala fe de los individuos que integran los Poderes Públicos, pues presume su compromiso democrático. Sin embargo, el silencio de la Norma Fundamental no debe traducirse en impunidad que permita la destrucción institucional, pues es precisamente ese ordenamiento el que faculta a la SCJN para resolver las lagunas que se presenten y restaurar el orden constitucional.

Citas:

(1) Toda vez que a la fecha no se ha publicado el engrose de la resolución, al haber sido aprobado en sus términos me remito al proyecto de sentencia la controversia constitucional 207/2021, Pleno, SCJN, Ponente: Margarita Rios Farjat, consultable en: https://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/Publico/Proyecto/CC207_2021PL.pdf

(2) Véase proyecto de sentencia de la controversia constitucional 280/2023, Pleno, SCJN, Ponente: Loretta Ortiz Ahlf, consultable en: https://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/publico/proyecto/CC280_2023ProyVP.pdf

(3) Véase el “Acuerdo por el que se emite la convocatoria pública y se establece el procedimiento para la selección de comisionadas y comisionados del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales”, Gaceta del Senado, consultable en: https://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/65/1/2022-03-02-1/assets/documentos/Acuerdo_JCP_Transparencia.pdf

(4) Véase “DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia”, Diario Oficial de la Federación, consultable en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332003&fecha=07/02/2014#gsc.tab=0

(5) Garcia Amado, J.A. (2023), Argumentación jurídica. Fundamentos teóricos y elementos prácticos, Tirant lo blach.

(6) Véase sesión del Pleno, SCJN, consultable en https://www.youtube.com/watch?v=YX4CaHrB7dw&t=4603s