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El argumento económico a favor del impuesto fronterizo al carbono en Europa
El impuesto fronterizo al carbono de la UE, aunque imperfecto, es una medida justificada que probablemente no cause un daño significativo al sistema de comercio global. Pero podría avivar la tensión entre amigos, particularmente con Estados Unidos, aunque tal vez no de la manera que cabría esperar
MILÁN – Octubre ya ha traído un cambio significativo al sistema de comercio global: por primera vez, una importante potencia comercial ha impuesto un impuesto a las importaciones de carbono. Dado que utilizar la palabra “impuesto” (o “arancel”) habría sido incómodo, la Unión Europea optó por el “Mecanismo de Ajuste en Frontera de Carbono” (CBAM). Pero un impuesto es lo que es, y su justificación económica es sencilla.
La UE ya impone un impuesto interno al carbono. Según el Sistema de Comercio de Emisiones, las centrales eléctricas y las grandes instalaciones industriales pagan por cada tonelada de dióxido de carbono que emiten. Dado que los permisos o “asignaciones” de emisiones cuestan alrededor de 90 euros (95 dólares) por tonelada, el ETS debería crear un poderoso incentivo para que las empresas emitan menos dentro de las fronteras de la UE.
Pero el ETS no impide que los europeos compren sus productos intensivos en carbono de otros países, en particular de aquellos que carecen de impuestos internos al carbono. Estas sustituciones –conocidas como “fugas de carbono”– significan que el RCDE por sí solo no está bien equipado para lograr una reducción significativa de las emisiones globales de CO2. Se supone que el CBAM solucionará este problema exigiendo a los importadores que paguen –a tasas de derechos de emisión del RCDE, ajustadas para reflejar los impuestos al carbono pagados en el país de origen– por las emisiones incorporadas en los bienes que se importan.
Más allá de neutralizar las fugas de carbono, se supone que el CBAM protegerá la industria de la UE. Hasta ahora, la industria de la UE ha recibido la mayoría de sus derechos de emisión de forma gratuita; esto explica por qué el ETS todavía tiene que hacer mella en las emisiones industriales europeas. Para fortalecer el impacto del sistema, la UE planea ahora eliminar gradualmente los derechos gratuitos a lo largo de varios años, a partir de 2026. Está previsto que el CBAM entre en vigor durante el mismo período.
Por ahora, el CBAM se encuentra en su fase de transición inicial, durante la cual los importadores de la UE aún no pagan un impuesto al carbono, pero están ajustando sus políticas e informando las emisiones implícitas en la producción de los bienes que traen al bloque. Más allá de dar a los importadores la oportunidad de prepararse, esta fase brinda a los líderes europeos espacio para suavizar la oposición política de sus principales socios comerciales.
Por supuesto, esos socios también pueden aprovechar este tiempo para desafiar al CBAM en la Organización Mundial del Comercio. Pero una vez que la UE ponga fin a los derechos de emisión gratuitos, parece que el impuesto será compatible con la OMC. Además, no debería constituir un impedimento importante al comercio. Después de todo, se aplicará sólo a una selección pequeña y bastante dispar de productos intensivos en carbono que son propensos a fugas de carbono: cemento, hierro y acero, aluminio, fertilizantes, electricidad e hidrógeno. Y, en su mayor parte, estos no son bienes que se comercialicen ampliamente.
La electricidad, por ejemplo, se comercializa sólo a través de distancias cortas; se incluyó en el CBAM para garantizar la cobertura de la energía altamente intensiva en carbono producida en los Balcanes. El cemento y los fertilizantes también se importan principalmente de vecinos cercanos como Turquía y el norte de África. El hidrógeno apenas se comercializa, al menos por ahora.
En total, el CBAM cubre sólo alrededor del 3% de todos los bienes importados a la UE, con un valor total de sólo 50,000 a 60,000 millones de euros al año. Si bien los socios comerciales de la UE se quejarán, especialmente por la inclusión de productos de acero, para la mayoría de los países el CBAM será, en el peor de los casos, un irritante menor.
Para algunos investigadores del cambio climático, este es precisamente el problema: el CBAM no cubre una gama suficientemente amplia de productos ni una proporción suficientemente grande de emisiones. Pero aunque el CBAM cubre una pequeña parte de las importaciones totales, estos productos representan casi la mitad (47%) de los derechos de emisión gratuitos concedidos actualmente a la industria europea.
Por tanto, el CBAM será beneficiosa para las arcas públicas. Se estima que las importaciones cubiertas por el consejo suponen emisiones directas de unos 80 millones de toneladas de CO2. A un precio del RCDE de 90 euros por tonelada, esto implicaría ingresos anuales de alrededor de 7,200 millones de euros, que irían directamente al presupuesto de la UE y proporcionarían un espacio muy necesario para otros gastos, como el apoyo a Ucrania.
Los ingresos recaudados del CBAM equivaldrían al 15% del valor de las importaciones cubiertas, lo que haría que el mecanismo fuera similar en tamaño a los distintos aranceles sobre productos de acero y aluminio impuestos por el expresidente estadounidense Donald Trump con el pretexto de proteger la seguridad nacional. Para los detractores del CBAM, vale la pena señalar que estos aranceles, que desde entonces han sido reemplazados por otras formas de comercio administrado, tuvieron un éxito limitado en la protección de la industria siderúrgica estadounidense.
El impuesto fronterizo al carbono de la UE, aunque imperfecto, tiene sentido económico y es poco probable que cause un daño significativo al sistema de comercio global. Por el contrario, podría alentar a otros países –posiblemente incluso a China– a introducir precios al carbono, de modo que sus gobiernos nacionales, en lugar de la UE, puedan recaudar los ingresos. Pero eso no significa que el CBAM no presente riesgos. En particular, podría avivar la tensión entre amigos, particularmente entre la UE y Estados Unidos, aunque tal vez no de la manera que cabría esperar.
Estados Unidos ha optado por no imponer un impuesto al carbono a la industria y, en cambio, ha proporcionado incentivos para la captura y almacenamiento de carbono en virtud de la Ley de Reducción de la Inflación. Los beneficios que reciben las empresas estadounidenses por la CCS (85 dólares por tonelada de CO2 almacenada permanentemente) no están muy alejados del precio actual del ETS. Esto implica que los productores de acero estadounidenses podrían utilizar el subsidio CAC para producir acero con bajas emisiones de carbono a un precio más bajo que sus competidores de la UE, que enfrentarían el mismo incentivo para descarbonizar, pero tendrían que soportar el costo ellos mismos. Esto atraería inversiones hacia Estados Unidos y dejaría a la industria siderúrgica de la UE quejándose de competencia desleal.
Por lo tanto, no es el CBAM de la UE, sino la política estadounidense la que amenaza con generar tensiones comerciales entre los aliados. Esta es sólo una de las consecuencias no deseadas de la tardía adopción por parte de Estados Unidos de una política climática sin un impuesto al carbono.
El autor
Es director del Instituto para la Elaboración de Políticas Europeas de la Universidad Bocconi.
Copyright: Project Syndicate, 2020