La verificación de la preponderancia

La figura legal de “preponderancia” surgió en 2013. En aquel entonces el Estado había intentado varias veces, sin éxito, que los mercados de telecomunicaciones y radiodifusión fueran menos concentrados y más competidos.

Se creó la figura para regular estos sectores sin tener que acreditar la existencia de poder sustancial y de conductas anticompetitivas específicas mercado por mercado. Esa vía probablemente conduciría a regular algunos mercados relevantes y no a cambiar la dinámica sectorial. Por ello, se ideó una forma de emitir regulación que solo dependía de la participación sectorial.

¿Funcionó? Es un punto debatido. En un estudio que realicé con mis colegas Julio Ramos y Sully Calderón, concluimos que, al menos en el servicio móvil de prepago, sí hubo un efecto de desconcentración derivado de la regulación de preponderancia, aunque posiblemente está lejos de ser el ideal. Entre 2013 y 2017, la participación del agente preponderante pasó de alrededor del 71.5% al 64.9%. Una versión resumida del estudio puede consultarse aquí: https://doi.org/10.1016/j.telpol.2025.103031.

El nuevo marco legal atribuye a la CNA la determinación de la preponderancia, así como la imposición y revisión de medidas, mientras que la CRT tiene un papel proveyendo información sectorial y haciendo la supervisión y verificación. Además ambas autoridades han firmado ya un convenio de colaboración interinstitucional que les permitirá compartir información actualizada.

Algunas de las principales medidas que deben verificarse en Telecomunicaciones son: regulación de tarifas mayoristas y minoristas, ofertas públicas de referencia, obligaciones de compartición de infraestructura e interconexión, entre otras. En Radiodifusión son: retransmisión gratuita y no discriminatoria de señales, compartición de infraestructura, obligaciones de información sobre sitios de transmisión, entre otras.

Se ha iniciado ya la primera revisión bienal con este marco legal actualizado. Dicha revisión no debería ser simplemente: “¿se están cumpliendo las medidas?”, sino: ¿sigue siendo cada medida necesaria, proporcional y eficaz para resolver el problema de competencia que originalmente justificó su imposición?, ¿qué significa que una medida haya o no funcionado?, ¿cuándo una medida debe eliminarse porque el mercado evolucionó?

Un objetivo importante de la actividad regulatoria debe ser facilitar la inversión. ¿Hay alguna medida que haya desalentado la inversión? ¿Se puede pensar en alguna otra que tenga la inversión, y no solo la concurrencia, como punto focal?

Difícil responder todas estas preguntas, pero algún análisis puede irse aventurando. Desde 2013 hacia acá, han aparecido nuevas tecnologías que han modificado los patrones de consumo de los usuarios. La televisión abierta comparte cada vez más el tiempo y la atención de las audiencias con plataformas de streaming y otras formas de distribución de contenido audiovisual. Las llamadas telefónicas y los SMS han cedido espacio frente a aplicaciones de mensajería, mientras que el acceso a Internet se ha convertido en el insumo transversal para buena parte de los servicios de comunicación y entretenimiento. Es indudable que la dinámica sectorial es diferente a la de 2013.

De tal modo, la revisión de las medidas debe ir más allá de solo saber si los agentes económicos entregan bien la información y debe intentar responder si los costos regulatorios justifican las medidas y si están resultando en mejoras competitivas en ambos sectores. Las medidas asimétricas no deberían convertirse en un “status quo” regulatorio que se perpetúa sólo por inercia. Las autoridades deben preguntarse si existen todavía los mismos problemas, en qué medida se han corregido, a qué costo y si hay alternativas menos costosas y/o más eficaces.

Si alguna medida ya no está cumpliendo su propósito, la respuesta no será en todos los casos simplemente eliminarla, sino con qué instrumento la sustituimos. Porque una buena revisión regulatoria no consiste en regular más ni en regular menos, sino en encontrar la regulación que mejor resuelva el problema de competencia que pretende atender.