Regular es diseñar incentivos

Esta semana falleció Juan Rosellón, economista y profesor del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), con quien tuve la oportunidad de estudiar durante la maestría y doctorado. De sus clases conservo una enseñanza que ha acompañado mi manera de entender la regulación económica: regular no consiste simplemente en imponer obligaciones o fijar precios, sino en comprender los incentivos que enfrentan las empresas y cómo estos pueden modificarse para alcanzar determinados objetivos.

La distinción parece sencilla, pero tiene implicaciones importantes. Con frecuencia evaluamos las intervenciones regulatorias a partir de sus resultados inmediatos: si los precios bajaron, si se amplió la cobertura o si se protegió a determinados consumidores. Son objetivos legítimos, pero insuficientes para saber si una regulación está mejorando el funcionamiento de un mercado.

Un precio regulado puede proteger al consumidor sin generar competencia. Y la eliminación de ese precio tampoco garantiza que las empresas comiencen a competir.

El mercado mexicano de gas LP permite ilustrar esta diferencia. Hasta diciembre de 2016, los precios al consumidor estuvieron sujetos a límites máximos establecidos por el gobierno. En enero de 2017 comenzó un periodo de precios liberalizados, bajo la expectativa de que la apertura del mercado y la rivalidad entre distribuidores contribuyeran a disciplinarlos. Sin embargo, el incremento de los precios y las preocupaciones sobre las condiciones de competencia llevaron a restablecer un régimen de precios máximos en agosto de 2021.

Los tres periodos muestran que modificar las reglas de determinación de precios no equivale a transformar las condiciones competitivas del mercado.

Durante la liberalización, las empresas adquirieron mayor libertad para fijar sus precios. Pero esa libertad no necesariamente se tradujo en una mayor rivalidad. Para que la competencia discipline los precios, los consumidores necesitan alternativas efectivas y las empresas deben enfrentar la posibilidad de perder ventas frente a sus rivales. Cuando existen barreras de entrada, dificultades para comparar ofertas o poca disposición de los consumidores a cambiar de proveedor, esa disciplina puede ser limitada.

La liberalización elimina una restricción sobre los precios, pero no elimina por sí misma las condiciones que permiten ejercer poder de mercado.

Con el restablecimiento de los precios máximos ocurrió algo distinto. La regulación volvió a limitar directamente lo que podían cobrar los distribuidores, pero no necesariamente modificó los incentivos que determinan su disposición a ofrecer descuentos.

Aunque un precio máximo permite cobrar menos, hacerlo resulta atractivo para una empresa cuando la reducción le permite captar suficientes clientes o incrementar sus ventas para compensar el menor ingreso por unidad. Si los consumidores son poco sensibles a las diferencias de precios o enfrentan dificultades para cambiar de proveedor, los incentivos para ofrecer descuentos pueden ser débiles. A ello se suma la organización de la distribución en algunas localidades, donde intervienen comisionistas en la venta al consumidor final. Dependiendo de su esquema de remuneración y de quién determina el precio de venta, los incentivos para trasladar descuentos al consumidor pueden diferir de los que enfrenta el distribuidor.

En esas circunstancias, el precio máximo puede convertirse en una referencia alrededor de la cual se concentren los precios efectivamente cobrados. No hace falta que las empresas se pongan de acuerdo para que esto suceda: puede ser el resultado de decisiones individuales frente a una misma restricción regulatoria.

La consecuencia es importante. Que varios distribuidores cobren precios similares, cercanos al máximo permitido, no demuestra por sí mismo que exista colusión. Pero tampoco demuestra que exista competencia efectiva. Para distinguir entre estas posibilidades es necesario comprender cómo responden las empresas a los incentivos económicos y cuáles son las alternativas reales de los consumidores.

Esta preocupación por los incentivos no es nueva. Hace más de dos décadas, Juan Rosellón ya había estudiado cómo las reglas utilizadas para determinar los precios del gas LP podían modificar las decisiones de producción y comercialización de las empresas.

En 1999, junto con Dagobert Brito y William Laney Littlejohn, publicó en El Trimestre Económico un artículo sobre la determinación de precios del gas LP en México. Los autores analizaron cómo vincular los precios nacionales con referencias internacionales mediante una regla regulatoria. Una de sus conclusiones fue que ese mecanismo podía generar incentivos para desviar producción del mercado regulado y, con ello, incrementar los precios internos.

El resultado ilustra un problema fundamental: una regla diseñada para disciplinar precios puede modificar las decisiones de producción y comercialización de maneras contrarias a sus propios objetivos. No basta con establecer una fórmula económicamente razonable; también es necesario anticipar cómo reaccionarán las empresas.

En investigaciones posteriores, Rosellón profundizó en esta perspectiva mediante el estudio de mecanismos regulatorios para incentivar la expansión de las redes de transmisión eléctrica. Junto con otros investigadores, exploró esquemas que combinan señales de precios, recuperación de costos y remuneración de inversiones para favorecer decisiones de expansión eficientes.

El problema es especialmente relevante en industrias de infraestructura. Cuando una actividad presenta características de monopolio natural, promover la competencia directa entre múltiples redes puede resultar ineficiente. Pero dejar las decisiones exclusivamente en manos de una empresa tampoco garantiza que esta invierta en la capacidad socialmente deseable.

La regulación debe entonces buscar mecanismos que acerquen las decisiones privadas a los resultados que serían deseables desde el punto de vista social. Esto exige reconocer que las empresas responden a incentivos, no simplemente a las intenciones de la autoridad.

La enseñanza trasciende los mercados energéticos.

En telecomunicaciones, regular el acceso a infraestructura puede facilitar la entrada de competidores, pero también modificar los incentivos para desplegar nuevas redes. En servicios financieros, limitar comisiones puede beneficiar directamente a los usuarios, aunque una regulación excesivamente uniforme podría reducir los espacios de diferenciación comercial. En ambos casos, los efectos dependen del diseño de las reglas y de las características del mercado.

Por eso, no tiene demasiado sentido presentar la regulación y la competencia como alternativas necesariamente opuestas. Hay mercados en los que la regulación sustituye parcialmente la disciplina competitiva porque esta no puede operar de manera suficiente. En otros, su función principal es eliminar obstáculos para que la competencia pueda desarrollarse.

La diferencia no está simplemente en intervenir más o menos, sino en comprender qué conductas fomenta o desalienta cada intervención.

Esto también debería modificar la manera de evaluar las políticas regulatorias. Reducir precios puede ser un resultado favorable, pero conviene preguntarse si esa reducción es sostenible, si mantiene incentivos para invertir, si facilita la entrada de nuevas empresas y si amplía las posibilidades de elección de los consumidores. Del mismo modo, observar precios elevados después de una liberalización obliga a examinar si existen condiciones reales de competencia antes de concluir que el problema es la ausencia de controles.

La regulación económica no puede juzgarse exclusivamente por sus propósitos declarados ni por un indicador aislado. Debe evaluarse por sus efectos sobre las decisiones de quienes participan en el mercado.

Regreso así a aquella enseñanza de Juan Rosellón. Su contribución a la economía de la regulación no se limitó a estudiar cuáles deberían ser los precios o las inversiones eficientes. Buena parte de su trabajo consistió en preguntarse cómo diseñar reglas para que las decisiones de las empresas contribuyeran a alcanzar esos resultados.

Para quienes fuimos sus alumnos, esa manera de pensar constituye también parte de su legado. Regular es diseñar incentivos. Y comprenderlos es indispensable para distinguir entre controlar un mercado y mejorar su funcionamiento.

* Profesor universitario (UNAM) y economista (UNAM y CIDE). Especialista en análisis económico aplicado a litigios, competencia y regulación. @pacocastillo.