Treinta años de política de competencia en México: el ejemplo de Australia

México y Australia procedieron casi simultáneamente en sus políticas de competencia, si bien tuvo efectos mucho más estructurales en Australia.

La reforma favorable a la competencia en Australia de los años ochenta y noventa no sólo contribuyó a un mayor grado de productividad y crecimiento, sino también a la capacidad de la economía para resistir los impactos. Esto fue particularmente evidente cuando se desató la crisis financiera asiática de 1997-1998, pues a pesar de que los países de esa región eran mercados de exportación fundamentales para Australia, la economía del país no sufrió una desaceleración sustancial. Como lo señaló el Departamento del Tesoro federal: …la capacidad de la economía australiana para ajustarse a la menor demanda de exportaciones y los precios más bajos de los productos básicos que trajo consigo la crisis asiática ilustra los beneficios de una economía que no sólo adquirió una mayor capacidad de respuesta, sino que se hizo más flexible y resistente mediante reformas microeconómicas y regulatorias, y un sólido marco de políticas macroeconómicas (1998, p. 21).

La regulación mexicana de los mercados de productos figuraba entre las más restrictivas de la OCDE en 2008, sólo superada en este rubro por Turquía y Polonia, aunque ligeramente menos restrictiva que en 2003. Más recientemente, en su informe Going for Growth 2009 la OCDE observó que ―los entornos de políticas estructurales con tendencia a apoyar más un PIB per cápita alto por lo general son las mismas que aquellas de mayor utilidad para que las economías se recuperen rápidamente tras sufrir impactos negativos (p. 21).

Las reformas de orden federal y estatal introdujeron un escrutinio más riguroso de la fijación de precios de los proveedores de infraestructura monopólicos e instituyeron regímenes de acceso nacionales y estatales. La Comisión Australiana para la Competencia y el Consumidor se fortaleció y se establecieron nuevas entidades de regulación económica generales en cada estado. Estas instituciones tenían la capacidad ya fuera de impulsar una mayor eficiencia y menores precios para los consumidores, o de desalentar la inversión básica si fijaban precios demasiado bajos o imponían condiciones de acceso demasiado onerosas. Hay opiniones divergentes sobre el efecto de estos regímenes de infraestructura en diferentes sectores. Cuando la Comisión de Productividad realizaba su análisis público del régimen de acceso en el sector del gas (PC 2004), tanto la autoridad reguladora (la Comisión Australiana para la Competencia y el Consumidor) como representantes de usuarios sostuvieron que el régimen y su administración habían resultado beneficiosos, mientras que las partes reguladas afirmaban que habían desalentado algunas inversiones, en particular aquellas de mayor riesgo.

Sin embargo, el análisis global efectuado por economistas del Departamento del Tesoro federal demuestra que el porcentaje de inversión del sector privado en infraestructura ha aumentado notablemente desde mediados de los años noventa, de modo que compensa con creces un moderado declive en la inversión pública total en infraestructura durante este periodo. De acuerdo con este análisis, como resultado de la creciente inversión privada, la relación entre la inversión total australiana en infraestructura y el PIB aumentó de un promedio de 3 por ciento, aproximadamente, en el periodo 1987-2000 a casi 4.5 por ciento para 2006 (Coombs and Roberts 2007).

En su Análisis de las reformas de la Política Nacional de Competencia correspondiente a 2005, la Comisión de Productividad concluyó que la mayoría de las reformas de la Política Nacional de Competencia ya se habían aplicado o estaban en proceso de aplicación. Esto apoyó la conclusión del Consejo Nacional de Competencia de que, en su mayor parte, el impacto más intenso de las reformas de la Política Nacional de Competencia ya se había alcanzado, lo que incluía la reforma de las empresas de servicios públicos, que reestructuró sus operaciones, las sujetó a una supervisión independiente de precios e introdujo competencia cuando era factible. Sin embargo, en el informe también se observaba que en algunas áreas la instrumentación de las iniciativas pactadas en el marco de la Política Nacional de Competencia demostró ser insuficiente para alcanzar los objetivos de fondo. Como ejemplo de esto último, destaca el sector eléctrico, donde las reformas aún no habían creado un mercado nacional plenamente competitivo. Se están aplicando otras reformas en el sector eléctrico como parte de la siguiente generación de reformas del Consejo de Gobiernos Australianos y, en su informe de 2006, la Comisión de Productividad consideró que estas reformas podrían dar por resultado nuevas disminuciones en los precios de hasta 2 por ciento. En su informe de 2005, la Comisión de Productividad observó que las principales áreas con asuntos pendientes tenían que ver con la conclusión del programa de análisis legislativo y la reforma en el sector del agua.

Las áreas en las que el Consejo Nacional de Competencia consideraba que no se había logrado cumplir con el acuerdo de la Política Nacional de Competencia diferían de una jurisdicción a otra (NCC 2005). Esto incluía la regulación federal de la comercialización del trigo, los seguros médicos, el transporte marítimo, el servicio de cuarentena y los servicios postales. Las áreas sujetas a análisis nacionales o procesos de aplicación incluían la regulación relativa a sustancias químicas de uso agrícola y veterinario, agencias de viajes, abogados, farmacias y medición del comercio. Las áreas específicas de un estado, pero donde la reforma era limitada en muchas jurisdicciones, incluían pesquerías (Victoria, Queensland, Australia del Oeste, Australia del Sur y Territorio del Norte), licencias para la venta de bebidas alcohólicas (Australia del Oeste, Australia del Sur y Territorio del Norte), horarios de operación de establecimientos comerciales (Australia del Oeste y Australia del Sur) y taxis (Territorio de la Capital de Australia, Australia del Sur y Territorio del Norte). Como ejemplos de áreas que, de acuerdo con la evaluación del Consejo Nacional de Competencia, no habían sido abordadas adecuadamente por algunos estados, tenemos la comercialización de la papa y las peluquerías (Australia del Oeste), y la plomería (Tasmania).

Por otro lado, en su informe correspondiente a 2006, la Comisión de Productividad señalaba que las aportaciones de la federación a los estados por concepto de competencia habían constituido una motivación importante para la reforma. Desde luego, esta motivación no se aplicaba al gobierno federal, lo que podría explicar en parte porque su nivel de análisis y de actividad relacionada con la reforma no se equiparaba al de la mayoría de los estados. Además, Australia del Oeste, el estado con el menor nivel de cumplimiento, también era uno de los principales beneficiarios del auge minero, de modo que tenía menos limitaciones presupuestarias que la mayoría de los estados.

Al evaluar si la Política Nacional de Competencia era un proceso eficaz para fomentar una mayor reforma favorable a la competencia a escala federal (un tema fundamental para México en vista de la importancia relativamente mayor de su regulación federal), se debe tener claro cuál es el punto de referencia. Al parecer, los elementos del proceso de la Política Nacional de Competencia aplicables al gobierno federal —acuerdos para instrumentar un programa de reforma integral y conjunto, y una evaluación transparente e independiente de su cumplimiento— fueron menos eficaces para motivar. La Comisión finalizó su informe en febrero de 2005, apenas cuatro meses antes de que el Consejo Nacional de Competencia concluyera su evaluación final. En cuanto a la reforma federal, pero aún así hubo importantes reformas federales durante el periodo bajo los auspicios del programa de la Política Nacional de Competencia. La federación llevó a cabo casi dos terceras partes de sus análisis prioritarios. Parece razonable afirmar que se logró más de lo que habría sido posible de otro modo.

En su informe final de evaluación de 2005, el Consejo Nacional de Competencia indicó que 22 por ciento de la tarea de análisis y modificación de la legislación prioritaria quedó inconclusa, así como 15 por ciento del análisis legislativo general. Si el programa hubiera continuado, con evaluaciones continuas del Consejo y las aportaciones respectivas, podría haberse llegado a una solución en las áreas difíciles (como los taxis) en una segunda ronda de análisis, cuyo inicio estaba programado diez años después del primer análisis en cualquier área en la que se hubiera considerado que el interés público justificaba restricciones a la competencia. Al final del proceso, se revisaron más de 1,800 leyes y regulaciones.

Ojalá la siguiente presidenta de la COFECE, en la medida en la que se lo permita el gobierno de la 4T, pueda realizar reformas de competencia y desregulación igual de trascendentes de lo que fueron en Australia. Capacidad la tiene. No debe perder la brújula de los efectos estructurales de cada medida y éstas, tomadas en su conjunto.