Autonomía del INE: los riesgos más allá del “Plan B”

Con la decisión de esta semana, la Suprema Corte de Justicia de la Nación terminó de sepultar el intento de reforma legal en materia electoral, conocido coloquialmente como ‘Plan B’, mediante el cual se modificaban más de 510 artículos, pertenecientes a 6 cuerpos normativos distintos.

Aunque la reforma aprobada abarcaba una amplia gama de cambios al sistema electoral, la mayor parte de la atención y preocupación se centró fundamentalmente en la reestructuración organizativa y administrativa del Instituto Nacional Electoral (INE) y los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLEs) que implicaban la compactación, fusión y desaparición de diversas áreas, así como supresión tácita del servicio profesional electoral.

En ese contexto no exageraban aquellos que veían en estas modificaciones un auténtico ataque a la autonomía del INE y un intento claro de socavar los fundamentos de la democracia mexicana. El ‘Plan B’ no solo buscaba desmantelar el órgano encargado de garantizar la democracia, sino que también afectaba directa e indirectamente los derechos de los ciudadanos.

Finalmente, el fondo de la reforma no puso ser analizado por nuestra máxima instancia judicial, ya que 9 de los 11 ministros que conforman el Pleno de la SCJN coincidieron en que las violaciones a las normas constitucionales que rigen el proceso de creación normativa tenían el potencial de invalidar por completo las reformas aprobadas (1).

Sin embargo, el ‘Plan B’ no constituye, ni de lejos, la única amenaza que enfrenta la autonomía del INE. Aunque no reciben tanta atención como los intentos de reforma constitucional y legal, algunas de estas amenazas pueden tener efectos igualmente devastadores o irreparables para el correcto funcionamiento de nuestra democracia.

Ahora bien, antes de adentrarnos en el tema, es importante definir un concepto fundamental para el propósito de este texto: ¿qué es la autonomía en el contexto de las autoridades electorales?

Según el diccionario panhispánico del español jurídico, la autonomía se define como la facultad de decidir sobre la propia organización y ejercer funciones, ya sean públicas o privadas, sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y las leyes.

En el ámbito institucional, la autonomía ha implicado –entre otras cosas– una evolución de la teoría tradicional de división de poderes, en la medida en que los órganos creados a partir de dicha concepción no se encuentran orgánica o jerárquicamente subordinados o adscritos a ningún otro órgano o poder.

En ese sentido, nuestro Máximo Tribunal ha establecido las características que deben reunir los órganos constitucionales autónomos: a) su existencia debe estar establecida y configurada directamente en la constitución; b) deben mantener una relación de coordinación –no de supra a subordinación– con los demás órganos y poderes del Estado; c) deben contar con autonomía funcional y financiera; y d) deben atender funciones especiales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia (2).

Habiendo precisado lo anterior, podemos identificar los posibles riesgos que enfrenta la autonomía del INE y agruparlos en dos categorías principales para su análisis: (i) riesgos a la autonomía funcional y (ii) riesgos a la autonomía presupuestaria.

(i) Riesgos a la autonomía funcional del INE. La autonomía funcional se refiere, entre otras cosas, a la capacidad de una institución para ejercer sus funciones de manera independiente y autónoma, sin interferencias externas o influencias indebidas.

En el caso del INE, esta autonomía se ejerce por conducto del Consejo General, como órgano máximo de dirección y decisión del instituto, que se integra por 11 miembros que desempeñan colegiadamente la tarea de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral.

Al ser un órgano colegiado, se asegura en cierta medida que las decisiones no sean impuestas por la voluntad o visión de unos pocos. Esto contrasta con la situación actual de otros órganos autónomos, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, donde su "autonomía gubernativa" recae principalmente en su titular, lo que permite que una sola persona influya en toda la organización con su voluntad y visión, para bien o para mal.

Por lo tanto, la manera como se integra el Consejo General del INE resulta de una importancia trascendental para garantizar que el órgano electoral mantenga su independencia y autonomía frente al poder político del gobierno en turno y de los propios partidos. Dichos en otras palabras, de nada sirve defender la autonomía del INE desde el texto constitucional, si las personas encargadas de ejercerla se encuentran sometidas a la voluntad de unos cuantos.

Sin embargo, la reciente renovación de 4 de los 11 miembros del Consejo General, incluyendo la presidencia del instituto, ha generado preocupación debido a ciertas señales que indican una posible afinidad política o ideológica entre algunos de los nuevos consejeros y el partido en el poder.

No obstante, me atrevería a afirmar que el propio diseño constitucional del INE permite, al menos por ahora, garantizar la autonomía e independencia del Consejo General frente a factores externos. Como pudimos constatar durante la sesión del 21 de junio, el carácter colegiado del máximo órgano de dirección del instituto impide que la voluntad de unos cuantos pueda imponerse de manera determinante sobre los demás.

Pese a ello, no debemos dejar de remarcar que existen factores y actores ajenos al instituto que activamente se encuentran tratando de influir en las decisiones de los Consejeros.

(ii) Riesgos a la autonomía presupuestal. Es en este aspecto donde se encuentra la principal fuente de preocupación. Recordemos que en 2022 el INE enfrentó uno de sus más grandes desafíos, pues nunca en su historia había sufrido de un recorte presupuestal tan severo como el ocurrido en dicho año. Por ejemplo, en 2015 y 2016, el presupuesto solicitado por el INE no tuvo ninguna modificación respecto del aprobado por la Cámara de Diputados. En 2017 el ajuste fue del -2.0%, en 2018 del -3.2%, en 2019 del -5.8%, en 2020 del -6.0%, y en 2021 del -3.1%.

Sin embargo, ninguno de dichos recortes resulta comparable con lo ocurrido en 2022, donde la Cámara de Diputados decidió reducir el presupuesto solicitado por el INE hasta en un 19.9%, poniendo en riesgo el desempeño de sus funciones constitucionales.

Dicha reducción fue impugnada vía controversia constitucional por el propio Instituto ante la SCJN, quien resolvió a su favor obligando a los diputados a analizar y determinar nuevamente la asignación presupuestal.

En la sentencia nuestro Máximo Tribunal señaló que, a efecto de respetar la autonomía presupuestal del INE, la reducción no podía sustentarse en simples argumentos políticos, sino que tenía que obedecer a un análisis técnico. Y lo más importante, determinó que, si bien es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar el presupuesto, está atribución NO debe ejercerse en forma irracional o injustificada (3). Sin embargo, el dictamen aprobado por la Cámara de Diputados en cumplimiento de la mencionada sentencia nuevamente incurrió en los mismos vicios, sin que hasta el momento se haya remediado esa situación.

Precisamente por eso, considero que la decisión de la SCJN debió ir más allá y dotar al concepto de autonomía presupuestal de un mayor contenido. Incluso, me atrevería a sostener que la decisión debió considerar que, tratándose de órganos garantes de derechos, la facultad de la Cámara de Diputados para aprobar en última instancia el presupuesto asignado a dichas instituciones, encuentra su límite en la propia Constitución, por lo que dicha atribución debe ejercerse garantizando en todo momento la progresividad presupuestal.

Es decir, la sentencia de la SCJN debió establecer con toda claridad que la autonomía e independencia de los órganos autónomos se logra mediante las garantías de suficiencia, incremento e irreductibilidad presupuestal. Precisamente la progresividad presupuestal, comprendida por las citadas garantías, permitiría asegurar que la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación no se convierta en una expresión arbitraria del poder público, que sirva de instrumento para someter o inutilizar a los órganos autónomos.

Sin embargo, aunque la controversia constitucional interpuesta por el INE ante la SCJN resultó favorable, los alcances de la decisión resultan insuficientes para garantizar la autonomía presupuestal del instituto de manera efectiva. Si bien libramos la aduana de las reformas constitucionales y legales, la democracia seguirá enfrentando grandes riesgos y corresponderá a nosotros, los ciudadanos, seguir velando por su defensa en todos los frentes y frente a todos los actores que tratan de destruirla.

Citas:

(1) Proyecto de sentencia relativo a las acciones de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas 30/2023, 31/2023, 37/2023, 28/2023, 43/2023 y 47/2023; ministro ponente: Alberto Pérez Dayán, Pleno, Suprema Corte de Justicia de la Nación.

(2) Ejecutoria de la controversia constitucional 32/2005; ministro ponente: Juan N. Silva Meza; Pleno, Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en: https://bj.scjn.gob.mx/doc/sentencias_pub/YDRm3ngB_UqKst8o-oEm/%22Papel%20sellado%22

(3) Ejecutoria de la controversia constitucional 209/2021; ministro ponente: Juan Luis González Alcántara Carrancá, Pleno, Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en: https://bj.scjn.gob.mx/doc/sentencias_pub/HjX2-YEBVS3BUFYctoFd/%22PA%22