El imprevisto potencial transformador de la política social

Las intenciones de las políticas de los gobernantes suelen tener un claro propósito, pero la realidad nacional es tan compleja que tienen efectos imprevistos. Dos ejemplos: los programas sociales y el acoso del gobierno de Donald Trump a presuntos políticos vinculados a los narcotraficantes. En el primer caso, el monto de los recursos ya tiene una masa crítica que puede tener un alcance más allá del beneficio que reciben las personas: en los primeros dos años de este gobierno se destinaron a este rubro 1.3 billones de pesos y para 2027 se prevé una inversión un poco mayor a 1.1 billones. Así, en tres años el monto será de 2.4 billones, una cifra casi igual a la destinada en todo el sexenio anterior, que fue de 2.7 billones de pesos. La intención es clientelar: el grupo en el gobierno desea mantener el poder. Sin embargo, la hipótesis de este artículo es que ese enorme flujo de recursos a la parte olvidada de la población puede ser un paso hacia la reconstrucción del Estado. Tiene el potencial para arrebatar al crimen organizado y a otras redes de poderes informales las porciones del territorio nacional en sus manos.

Ingenuamente se hizo propaganda en el sexenio pasado que el programa de Jóvenes construyendo el futuro sería suficiente para evitar que esta parte de la población mexicana se vinculara a las mafias. Hoy, el conjunto de los programas sociales sí tiene el potencial para competir con las redes criminales de poder que, se dice, se han expandido por casi todo el país y su dominio es hegemónico en algunas zonas. De acuerdo con los datos de la Encuesta Intercensal del Inegi, los programas sociales del gobierno federal y estatal benefician a 42.8 millones de personas y alcanzan a 41.4% de los hogares en México. Los programas sociales, si bien pueden tener un papel importante para ganar los espacios hoy en manos de poderes no estatales, se requiere que sean complementados con otras políticas públicas. Una de ellas, fundamental, y que puede socavar a los grupos criminales, es la nueva estrategia de seguridad pública, que aunque limitada, es imprescindible.

En La nación desdibujada, Claudio Lomnitz plantea una serie de hipótesis que pueden contribuir a comprender el México actual y, a la luz de este análisis, intentar dibujar los trazos de un posible derrotero del colosal reparto de dinero en efectivo de los gobiernos de la llamada 4T. Las intenciones son claras: mantener el control político, pero una deriva imprevista puede ser el inicio de la refundación del Estado nacional, siempre y cuando sea acompañado de políticas que confeccionen las capacidades de los municipios para forjar instituciones. A grandes rasgos, la reforma económica iniciada en el gobierno de Miguel de la Madrid, ampliada en los gobiernos subsiguientes del PRI y del PAN (Salinas, Zedillo, Fox, Calderón y Peña), profundizó la división entre el México moderno y el México rural. La liberación económica a la postre terminó con el PRI y un sistema político que tenía muchas funciones.

Al desdibujamiento del PRI como sistema de mediación y control político y territorial se suma la transformación de los cárteles mexicanos en fuente de poder gracias al enorme flujo de dólares que trajo la alianza con los narcotraficantes colombianos para el trasiego de cocaína al mercado de Estados Unidos. La combinación de las políticas de austeridad derivadas de la bancarrota del gobierno de López Portillo, la privatización de empresas, la eliminación de subsidios al campo y a las empresas, al conjuntarse con la liberación comercial causaron la quiebra de cientos de empresas pequeñas y medianas, así como la pérdida de recursos y poder del PRI (y de paso se destruyeron a las policías rurales, fenómeno que propició la alianza de sus miembros con los narcotraficantes) para mediar los conflictos y sujetar a los poderes informales. A su vez, el gran poder financiero de las mafias facilitó que dominaran partes importantes del territorio nacional (se dice que 30%).

Pero, por sí solos, los programas sociales y el cambio en la política de seguridad, son insuficientes para recuperar el control territorial, pacificar el país y devolver la estabilidad social y política. Algunas condiciones adicionales son fundamentales: en primer lugar, se requiere un ejercicio de imaginación política: los símbolos, instituciones y discursos que permitían a los mexicanos sentirse como parte de una comunidad política común han perdido eficacia. La nación permanece aunque se “desdibuja”. Ya no existe una narrativa poderosa capaz de integrar en un ideario las diferencias regionales, sociales y culturales que caracterizan al país. Una nación existe porque las personas comparten un relato común. Cuando esa historia pierde credibilidad, aparecen fragmentaciones múltiples: territoriales, culturales, económicas e identitarias. En ese contexto proliferan el resentimiento, los populismos y las narrativas polarizadoras que prometen restaurar la unidad perdida.

Las otras condiciones necesarias para acompañar a las políticas sociales y de seguridad nacional son fortalecer a los municipios, profesionalizar a sus policías, consolidar a los ministerios públicos, ampliar los servicios de salud (esfuerzo que se ha emprendido con la intención de conformar un sistema universal), garantizar educación de calidad, reconstruir la infraestructura local y aumentar la capacidad fiscal y administrativa de los gobiernos subnacionales. En otras palabras, el Estado debe regresar al territorio mediante programas sociales, fortalecimiento institucional y financiamiento público (revitalizar la banca de desarrollo). Repartir dinero por sí solo es incapaz de construir instituciones. Puede producir dependencia y debilitar la ciudadanía, entendida como autonomía personal. Puede generar lealtades, pero al margen de la legalidad el vínculo es frágil. Puede reducir temporalmente la influencia de los actores criminales, pero sin fortalecer las funciones estatales esenciales el cambio suele ser efímero y puede revertirse. Los poderes informales son más que un problema de seguridad pública. Han sido, sobre todo, un problema de ausencia de instituciones nacionales.

Cabe señalar que la influencia de los cárteles va más allá de su capacidad de intimidación: su poder e influencia se explica porque en muchas regiones sustituyen funciones que el Estado abandonó: financian actividades económicas, resuelven conflictos, imponen reglas, ofrecen protección y garantizan ciertos niveles de orden. Para desplazar esos poderes informales se quedan cortas las operaciones militares y las transferencias monetarias. Es necesario reconstruir al Estado y la legitimación institucional desde abajo. Aquí aparece una hipótesis que merece explorarse: las transferencias monetarias pueden funcionar simultáneamente como instrumento clientelar y como instrumento de reconstrucción estatal. Históricamente en México ambas funciones han sido compatibles. El PRI clásico operó precisamente de esa manera. Distribuía beneficios para construir lealtades, pero a su vez para integrar territorios y mantener la presencia efectiva, aunque frágil, del Estado.

Sin embargo, la analogía entre el priismo clásico y los actuales programas sociales es parcial, pues sus objetivos son opuestos. El PRI, además de distribuir recursos, también organizaba políticamente el territorio. Gobernadores, alcaldes, sindicatos obreros, organizaciones campesinas y estructuras burocráticas formaban parte de una misma arquitectura de poder. El beneficiario de una política pública sabía quién le entregaba el recurso, quién gestionaba el conflicto local y quién representaba la autoridad. En cambio, los programas sociales actuales fueron diseñados precisamente para eliminar a dichos intermediarios.

La eliminación de intermediarios puede ser simultáneamente una fortaleza y una debilidad. Es una fortaleza porque reduce el poder de los cacicazgos regionales y de las redes clientelares locales que durante décadas monopolizaron la distribución de recursos públicos. Pero también puede convertirse en una debilidad porque dificulta la reconstrucción de instituciones permanentes en los territorios. Una transferencia monetaria llega a la persona beneficiaria, pero no fortalece al municipio, a la comunidad, al sistema de salud local o a los órganos encargados de impartir justicia. El desafío consiste en transformar esa relación monetaria directa entre el gobierno federal y la población en una nueva mediación donde primen la ley y las instituciones del Estado.

Aquí aparece una cuestión fundamental que pocas veces se incorpora al debate sobre los programas sociales. El problema principal de muchas regiones mexicanas es más que la pobreza. Es la ausencia de autoridad legítima. Un grupo criminal puede reclutar jóvenes porque dispone de dinero y mantiene su influencia porque ocupa espacios institucionales vacíos. En numerosos municipios las organizaciones criminales financian fiestas patronales, patrocinan actividades deportivas, ayudan económicamente a familias necesitadas, facilitan créditos informales, castigan delitos comunes y resuelven conflictos vecinales. Ejercen violencia y generan formas básicas de gobernabilidad.

Esto significa que la verdadera competencia entre Estado y crimen organizado trasciende los enfrentamientos armados y se da en el terreno de la provisión cotidiana de orden y servicios básicos. La población suele alinearse con quien garantiza certidumbre. Cuando el Estado está ausente, cualquier estructura capaz de imponer reglas estables adquiere legitimidad. Por ello, las transferencias monetarias pueden tener una importancia mucho mayor de la que se les atribuye, siempre y cuando sean complementadas. Aunque los grupos criminales mantengan su capacidad coercitiva, el reparto en efectivo puede reducir parte de la dependencia económica que fortalece sus redes de poder.

De esta manera, la masa crítica alcanzada por los programas sociales empieza a adquirir características estratégicas internas. Se trata de un fenómeno poco estudiado. Si más de cuarenta por ciento de los hogares recibe algún tipo de transferencia pública, el Estado está construyendo una red material de presencia territorial que alcanza una profundidad que pocas políticas públicas habían logrado desde la desaparición del viejo corporativismo priista. La relevancia histórica de este proceso podría radicar en la reducción de la pobreza y el eventual restablecimiento de vínculos políticos entre regiones periféricas y el gobierno nacional. La pregunta es si México podría estar entrando, aunque de manera desordenada e involuntaria, en un proceso similar de reconstrucción de capacidades estatales. El punto decisivo va más allá de que los programas sociales sean moralmente virtuosos o electoralmente rentables. El punto es si consiguen restablecer una presencia gubernamental efectiva en territorios donde el Estado había dejado de ser una referencia cotidiana para millones de personas.

En este contexto adquiere importancia el segundo fenómeno mencionado al inicio de este artículo: la creciente presión ejercida desde Estados Unidos sobre políticos, empresarios y funcionarios presuntamente relacionados con organizaciones criminales. La intención de la administración Trump es relativamente transparente. Busca reducir el flujo de drogas hacia territorio estadunidense y aumentar los costos políticos para quienes colaboren con estructuras criminales. Sin embargo, como ocurre frecuentemente en la historia, los resultados reales podrían ser distintos de los objetivos originales. La ironía sería notable. Un gobierno estadunidense que actúa en función de sus intereses de seguridad nacional podría terminar contribuyendo indirectamente a fortalecer capacidades estatales mexicanas que durante años fueron erosionadas por la fragmentación política interna. Asimismo, programas sociales concebidos primordialmente como instrumentos de consolidación electoral podrían terminar ayudando a reconstruir vínculos territoriales que el Estado mexicano ha perdido.