Lecciones difíciles para Europa tras la crisis de Ceuta

MADRID — A finales de julio, decenas de miles de migrantes cruzaron desde Marruecos a Ceuta, un enclave español en el norte de África. Si bien la mayoría regresó pronto a Marruecos voluntariamente, varios miles, muchos de ellos menores de edad, permanecen varados en la ciudad, lo que obliga a España a afrontar las consecuencias humanitarias, de seguridad y administrativas. No obstante, el caos inicial ha disminuido, lo que brinda a Europa la oportunidad de reflexionar sobre las vulnerabilidades que este episodio puso de manifiesto.

La primera vulnerabilidad radica en la cohesión. Ceuta no es simplemente una ciudad española en la costa norteafricana; es territorio de la Unión Europea y forma parte de su frontera exterior. Sin embargo, la respuesta inicial de Europa a la crisis no fue defender una frontera común. En cambio, Italia impuso controles fronterizos temporales con España, con el apoyo de otros Estados miembros, como Dinamarca, Finlandia y los Países Bajos. La República Checa llegó incluso a solicitar la suspensión temporal de la pertenencia de España al espacio Schengen.

Si bien 22 países de la UE pidieron conversaciones de emergencia para diseñar una “respuesta europea coordinada”, cualquier atisbo de solidaridad se vio socavado por las acusaciones mutuas. Para cuando los ministros del Interior de la UE expresaron su solidaridad con España y afirmaron que las fronteras exteriores de Europa son una responsabilidad compartida, ya se había transmitido un mensaje preocupante sobre la cohesión europea.

Las tensiones pueden parecer migratorias, pero en realidad giran en torno a la confianza. La libre circulación dentro de la UE solo es posible si los Estados miembros creen que sus fronteras exteriores están protegidas eficazmente. La crisis de Ceuta demostró lo frágil que es esa creencia: los controles fronterizos y las recriminaciones comenzaron casi de inmediato, a pesar de que los migrantes que entraron en Ceuta no abandonaron el enclave.

España es responsable de la falta de confianza de los miembros de la UE en su gestión fronteriza. En una evaluación previa a la crisis, la UE destacó las deficiencias en la planificación de contingencia de España ante una afluencia masiva, incluyendo una coordinación insuficiente con los instrumentos europeos y los países vecinos. Además, el gobierno español tardó casi un mes en presentar el caso de Ceuta ante su Consejo de Seguridad Nacional, lo que evidencia una falta de comprensión de la naturaleza estratégica del desafío.

No obstante, para que las fronteras comunes de Europa sean operativas, sus miembros deben forjar un entendimiento común sobre lo que implica su defensa. Sin una sólida confianza mutua, la cohesión siempre será frágil.

La segunda vulnerabilidad que reveló la crisis de Ceuta reside en la dependencia de la UE respecto a otros. Durante años, la estrategia migratoria del bloque requirió la cooperación con los países vecinos, a los que Europa, en la práctica, paga para impedir las salidas, desmantelar las redes de tráfico ilícito, aceptar los retornos y contener los flujos migratorios antes de que lleguen a territorio de la UE.

Externalizar la gestión de fronteras puede parecer una solución ideal, pero conlleva riesgos estratégicos. Cuanto más dependa Europa de los países vecinos para controlar la migración, mayor será la influencia de sus socios. Marruecos, pieza clave de la red europea de control migratorio e importante interlocutor en materia de comercio, inversión, lucha antiterrorista, seguridad y energía, es plenamente consciente de ello.

No existen pruebas que demuestren categóricamente que el gobierno marroquí orquestara el cruce hacia Ceuta, que probablemente se debió en gran medida a una interpretación errónea generalizada de una sentencia del Tribunal Supremo español sobre la devolución de migrantes, promovida por redes de trata de personas y en las redes sociales. Si bien las autoridades marroquíes niegan haber relajado deliberadamente los controles fronterizos, las fuerzas de seguridad marroquíes adoptaron una postura pasiva ante el aumento de migrantes.

Que no quepa duda: las fuerzas de seguridad marroquíes han demostrado ser más que capaces de impedir este tipo de cruces. Tras el aumento de casos, cuando circularon rumores de un nuevo intento, las fuerzas marroquíes, en cooperación con España, lo frustraron, lo que les valió elogios de la Comisión Europea y dejó claro que Marruecos puede evitar que los riesgos de seguridad en la frontera europea se agraven, o no.

La cooperación en materia de compras no constituye una alianza estratégica. Europa necesita a Marruecos, y Marruecos se beneficia enormemente de su relación con Europa. Sin embargo, las relaciones estratégicas se ponen a prueba cuando los intereses divergen, no cuando coinciden. Una verdadera alianza debe incluir no solo la cooperación en intereses comunes, sino también límites claros en el comportamiento.

Marruecos reclama Ceuta y Melilla (otro enclave español) y, cada vez más, enmarca esta reivindicación en el lenguaje de la descolonización. La historia es compleja y debe tratarse como tal. El estrecho de Gibraltar ha sido una zona de intercambio, conflicto, migración y superposición de autoridades políticas durante milenios. Sin embargo, las reivindicaciones territoriales de Marruecos carecen de fundamento jurídico.

Las formas de soberanía que existían en el Magreb premoderno difieren del Estado-nación contemporáneo. Cuando Portugal ocupó Ceuta en 1415, reclamaba el territorio al Sultanato Mariní, que abarcaba gran parte del Magreb en aquel entonces. Portugal transfirió la soberanía a España, que ya controlaba Melilla, en 1668. Desde entonces, España ha ejercido la soberanía sobre ambos territorios.

A diferencia de Gibraltar y el Sáhara Occidental, Ceuta no figura en la lista de Territorios No Autónomos de las Naciones Unidas. La soberanía sobre Ceuta no se disputa según el derecho internacional: pertenece a España, lo que convierte al enclave en parte del territorio de la UE. Una reclamación de otro Estado no altera, por sí sola, estos hechos. Dicha reclamación no está vinculada a un proceso de descolonización y, desde luego, no crea el derecho a modificar el estatus de Ceuta mediante presiones demográficas, económicas o políticas.

Esto nos lleva a la tercera vulnerabilidad: el riesgo de erosión del derecho internacional. Desde Ucrania hasta Groenlandia, la UE ha respondido con frecuencia a los ataques o amenazas contra la soberanía territorial invocando el derecho internacional. Sin embargo, la aplicación selectiva debilita los marcos que sustentan dichos principios.

Para Europa, el derecho internacional no es solo una cuestión de política exterior; forma parte de su identidad estratégica. Al carecer del poderío militar de Estados Unidos o China, lo último que desea la UE es vivir en un mundo donde las fronteras puedan modificarse por la fuerza o la coerción. Por lo tanto, España —y la UE en general— debe dejar claro que su soberanía territorial es innegociable. Europa debe seguir construyendo una sólida alianza estratégica con Marruecos, rechazando la idea de que la complejidad histórica se traduzca en privilegios actuales.

La autora

Ana Palacio, exministra de Asuntos Exteriores de España y exvicepresidenta sénior y consejera general del Grupo del Banco Mundial, es profesora invitada en la Universidad de Georgetown.

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