La deficiente ingeniería jurídica en el diseño de las intervenciones de gobierno para contener la pandemia de la Covid-19, la débil determinación en las directrices, la concentración de atribuciones, así como la dispersión de esfuerzos y la exigencia de respuestas diferenciadas, generó una respuesta errática de México como país y una serie de tensiones entre la autoridad federal y los gobernadores que parece que no terminará antes que la enfermedad misma.

Si bien el SARS-CoV-2 tardó dos meses en llegar a México, las autoridades no aprovecharon esta posible ventaja. Es más, la pandemia tomó a las autoridades en un momento en el que había desencuentros entre el gobierno federal y los estados, debido a la decisión del Ejecutivo federal de desaparecer el Seguro Popular —que era el esquema mediante el cual podían acceder a servicios médicos las personas que carecen de seguridad social— y, en su lugar, implementar el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), que entró en vigor el 1 de enero de 2020.  

En los hechos, hasta el año pasado, México tenía un sistema de salud descentralizado, pero a partir del 1 de enero de este año se convirtió (formalmente) en centralizado, aunque, en realidad, fragmentado y en disputa. Muestra de ello fue el pronunciamiento público del 10 de marzo de la Asociación Nacional de Gobernadores de lo que llamaron el “Convenio de No adhesión al Insabi”.

Además, la pandemia tomó a México en medio de una transición en la forma de comprar medicamentos e insumos médicos.

Aunado a ello, existía un golpeteo político público ocasionado por la falta de buenos resultados en la contención de la inseguridad y la violencia.

Conferencias de prensa en lugar de Consejo de Salubridad

La animadversión entre los mandatarios estatales y el gobierno federal, que han llevado a que nueve de ellos solicitaran públicamente la salida del subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, Hugo López Gatell Ramírez, tiene sus raíces en la forma de gestionar las acciones del gobierno para contener la pandemia.

El presidente, Andrés Manuel López Obrador, decidió no asumir directamente la gestión de los esfuerzos institucionales para enfrentar la enfermedad y utilizar su investidura para lograr una eficiente coordinación de esfuerzos con los gobiernos estatales y municipales. Tampoco quiso delegar esa función en su secretario de Salud, sino que optó por encargar el asunto a un subsecretario, el de Prevención y Promoción de la Salud, Hugo López-Gatell Ramírez.

Algunos analistas han señalado que el mandatario lo usa como “pararrayos político”, mientras que organizaciones civiles como Signos Vitales, han indicado que el gobierno ha optado por restarle importancia a la pandemia, lo cual trajo como consecuencia que ni el sistema de salud, ni la población estuvieran preparados para enfrentar la enfermedad.

Lo cierto es que, en lugar de utilizar los instrumentos institucionales que el marco jurídico otorga a la administración pública para casos como este, es decir coordinar las intervenciones gubernamentales desde el Consejo de Salubridad General (CSG), el gobierno del presidente, López Obrador, lo hizo a través de una persona y prefirió conferencias de prensa vespertinas, como las que él encabeza de lunes a viernes en Palacio Nacional en lugar de la plataforma institucional que representa el Consejo.

El CSG, que es la autoridad sanitaria que depende directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado y sus disposiciones generales son obligatorias en el país, de conformidad con los artículos 73, fracción XVI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4o., fracción II, y 15 de la Ley General de Salud y primero del Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General.

En su estructura los estados tienen presencia en un tercer nivel, a través de los secretarios de educación estatales como vocales auxiliares. De acuerdo con el reglamento interior del CSG, “los vocales a que se refiere este artículo serán invitados al Consejo por el Presidente de la República a través del Presidente del Consejo, contarán con voz, pero sin voto”.

Hasta ahora, a pesar de que México ya es el tercer país con más casos confirmados de la enfermedad a nivel mundial (pese a que se hacen muchos menos pruebas que en otros países con 5,000 por cada millón de habitantes, lo que coloca al país en el sitio 150 de una lista de 215 países), el CSG se ha reunido un par de veces.

Esa instancia sesionó por primera vez este año el 19 de marzo, cuando el número de mexicanos contagiados registrados por la autoridad era de 164 y 448 sospechosos. Para entonces, el subsecretario López-Gatell Ramírez ya había encabezado alrededor de 22 conferencias diarias sobre el Covid-19, en el que no sólo se informa de la evolución de la enfermedad sino de las medidas de contención. La primera de ellas ocurrió el 27 de febrero.

Por otra parte, mientras las políticas públicas del Estado mexicano se dictaban desde las conferencias vespertinas, el 31 de marzo se les comunicó a los gobernadores que “el vínculo institucional” para la coordinación sería la Secretaría de Gobernación. Así lo establece el “Acuerdo de gobernabilidad y unidad nacional en la lucha contra el COVID-19”, que la secretaria Olga Sánchez les presentó en reunión virtual.

Deficiente ingeniería jurídica

Desde entonces varios especialistas en derecho externaron su preocupación por la forma en que se estaban implementando las medidas para contener la pandemia.

El 27 de abril, durante un seminario virtual organizado por la Universidad Iberoamericana, el ministro en retiro, José Ramón Cossío, destacó la existencia de un desorden jurídico debido a la forma en que se implementaron las intervenciones gubernamentales.

Llamó la atención en que, el subsecretario hacía declaraciones de carácter epidemiológico, las cuales no necesariamente correspondían con determinaciones de carácter jurídico, lo cual produjo que varios gobernadores empezaran a tratar de resolver los problemas de la mejor forma que podían, sobre todo porque comenzaron a tener presiones locales para actuar ante el avance de la enfermedad.

Es decir, el retraso de una acción más decida de la federación produjo que diversas entidades federativas comenzaran a actuar de manera muy dispersa.

Luego, cuando finalmente sesionó el CSG en el primer artículo de las primeras medidas que emitió, avaló todas las acciones que, hasta ese momento, se habían tomado. Es decir, todo lo que cualquiera hubiera hecho lo validó el Consejo. Eso abonó al desorden jurídico.

Intención centralizadora y dispersión de esfuerzos

Desde el primer momento el gobierno centralizó la narrativa y acciones, desde las conferencias en Palacio Nacional.

En opinión del ministro en retiro “la acción extraordinaria debió haber concentrado todas las acciones en la autoridad federal y desde ahí ordenar, organizar las acciones que las entidades federativas podían hacer”.

El problema fue que se generó una situación bastante errática porque no se les dijo a los gobernadores concretamente qué es lo que debían de hacer, sino que lo enunciaron como cosas por hacer. Por ejemplo, en lugar de que la federación les enviara los lineamientos mediante los cuales se realizara la conversión de hospitales para atender pacientes Covid, sólo les decía qué se debía hacer. Se trató de un asunto de deficiencias de ingeniería jurídica.

El CSG volvió a sesionar el 20 de abril, cuando el número de contagios en el país era ya de 8,772 y 712 muertes. Ese día el CSG en su orden del día decía: “Determinación de las medidas extraordinarias para atender la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV-2 (Covid-19)”.

Los gobernadores comenzaron a reunirse por su cuenta. El 8 de mayo, durante la octava Reunión Interestatal Noreste, los gobernadores de Tamaulipas, Nuevo León y Coahuila, a la que se sumó el de Durango, plantearon construir una ruta legal para llegar a una controversia constitucional ante la concentración de atribuciones del gobierno federal quien les resta facultades y les da más responsabilidades y, al mismo tiempo les quita recursos.

Pleito de semáforo

Por otra parte, el Semáforo Nacional de Riesgo Epidemiológico se convirtió también en tema de conflicto. El 29 de mayo, los gobernadores de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Durango, Colima, Michoacán y Jalisco manifestaron su rechazo al semáforo. Argumentaron que tanto la estrategia de sana distancia como el monitoreo epidemiológico, se llevan a cabo de manera unilateral por el gobierno de México, al margen de los estados y los municipios, sin tomar en consideración la realidad de cada uno de ellos.

Hasta el 24 de julio (cuando ocurrió la más reciente) se habían realizado 17 reuniones entre gobernadores, a las que han asistido hasta 11 mandatarios.

Se espera que el 15 de agosto próximo se realice la primera sesión de reunión del presidente con los gobernadores, después de que desde que llegó la pandemia a la nación los mandatarios hicieron varios llamados a que se realice ese encuentro.

La descoordinación generó actos ilegales

Durante los primeros meses de la etapa de confinamiento, la falta de coordinación entre el gobierno federal y los locales derivó en acciones como la implementación de “toques de queda” en al menos 31 municipios de Guerrero, Michoacán, Quintana Roo, Yucatán, Jalisco, Baja California, Sonora, Chihuahua, Morelos, Coahuila y Nuevo León.

En Sonora el Consejo estatal de Salud anunció multas a personas que incumplieran el confinamiento obligatorio y facultó a corporaciones policiacas a realizar arrestos con uso de la fuerza.

Michoacán y Jalisco decretaron aislamiento obligatorio con sanciones y multas, arresto y trabajo comunitario a quien incumpla.

Además, los gobiernos de Coahuila, Tamaulipas y Nuevo León anunciaron el cierre de fronteras y controles estrictos en 21 puentes fronterizos entre sus entidades con estados Unidos.

En al menos 340 municipios de 15 entidades las autoridades o la propia población han restringido o controlado el acceso a sus territorios, ya sea de forma continua o intermitente en algún momento de la contingencia.

Ahora la expectativa de llegar a una mejor coordinación para la llamada nueva normalidad y aminorar las tensiones como las que llevaron a pedir la salida del subsecretario López-Gatell Ramírez y obtención de recursos extraordinarios está puesta en la reunión del presidente con los gobernadores en conjunto.